Ha a puding próbája az, hogy megesszük, akkor a jogszabályok próbája az, hogy a rendelkezéseiket alkalmazzuk.
A helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek 2010. október 3-án tartott választásán és a települési kisebbségi önkormányzati képviselők választásán első ízben alkalmaztunk teljesen új anyagi jogszabályt és jelentősen módosított eljárási törvényt.

Az alábbiakban alapvetően e két jogszabály, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 2010. évi L. törvény (a továbbiakban: Övtv.), valamint a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) alkalmazásának debreceni tapasztalatait osztom meg az olvasóval, utalva az alacsonyabb szintű szabályozás problematikájára is.

Választókerületek, választási bizottságok kialakítása

• Az Övtv. a Magyar Közlöny 2010. évi 102. számában (június 14-én) jelent meg és a kihirdetése napján lépett hatályba.

30 nap állt rendelkezésre arra, hogy megállapítsuk a választáson megszerezhető mandátumok számát és az egyéni választókerületek sorszámát és területét.

Ez utóbbi feladat bizonyult a bonyolultabbnak. Debrecen esetében a korábbi 29 egyéni választókerületből kellett 24 választókerületet kialakítani úgy, hogy a Ve. a választókerületek kialakítására vonatkozó szabályait is betartsuk (9. §). Természetesen ezt nem lehetett úgy végrehajtani, hogy öt választókerületet megszüntettünk és ötnek a területét pedig megnöveltük. A megközelítőleg azonos lakosságszámra figyelve szinte valamennyi választókerületi határt kisebb-nagyobb módon változtatni kellett.

A jogalkotó módosította a Ve. 102. §-át, de változatlanul hagyta az egyfokú jogorvoslati rendszert, mely szerint a helyi választási iroda (a továbbiakban: HVI) vezetőjének döntése ellen kifogással a területi választási iroda vezetőjéhez lehet fordulni. További jogorvoslatnak helye nincs. Ez a szabályozás azért is következetlen, mert a választási eljárásban a végső fórum minden esetben a bíróság.

• A Ve. 22. § (1) bekezdése értelmében a választási bizottságnak csak a választókerületben lakcímmel rendelkező választópolgár lehet tagja. Mivel változtattuk a választókerületi határokat, így 88 szavazatszámláló bizottsági tagnak a törvény erejénél fogva a megbízatása megszűnt. Helyükre olyan tagok megválasztására került sor, akik a választókerületben lakcímmel rendelkeztek.

• A köztársasági elnök 2010. július 15-i dátummal, a 204/2010. (VII. 16.) KE határozatával tűzte ki az önkormányzati képviselők és a polgármesterek általános választásának időpontját 2010. október 3-ra.
A Ve. végrehajtásáról szóló 5/2010. (VII. 16.) KIM rendelet (a továbbiakban: végrehajtási rendelet) 6. § (2) bekezdésének d./ pontja szerint a HVI vezetője a választás kitűzését követő 5. napon – helyben szokásos módon – közzéteszi a kijelölt szavazókör kijelöléséről szóló döntést. A végrehajtási rendelet 2010. július 24-én lépett hatályba, tehát olyan időpontra állapított meg szabályt, amikor még nem lépett hatályba, s olyan eljárást írt elő, amelyet a jogszabály hatálybalépését követően lehetetlen lett volna teljesíteni.

Jelöltállítás

• Határidők

A Ve. a kampányidőszakot a korábbi 72 napról 60 napra rövidítette, s értelemszerűen rövidült az ajánlás időszaka is. Az ajánlószelvényeket augusztus 16-án kezdtük el kézbesíteni, tehát ettől az időponttól szeptember 3-ig lehetett jelöltet bejelenteni. Három napról két napra rövidült a választási bizottságok számára biztosított határidő a nyilvántartásba vételre vonatkozóan, s a jogorvoslati eljárások határideje is csökkent. Az eljárási határidők lerövidítésével kapcsolatosan voltak aggályok, de a tapasztalat azt mutatta, hogy azok tarthatóak voltak minden esetben.

Debrecenben 131 egyéni jelöltet, 4 polgármester jelöltet és 34 kisebbségi jelöltet vettünk nyilvántartásba, több mint 90 %-ukat az utolsó öt napban. Öt nap alatt dolgoztunk fel 70.000 db ajánlószelvényt. Természetesen ez rendkívül jól szervezett, intenzív munkavégzést követelt.
Összességében azt mondhatjuk, hogy a kampányidőszak lerövidítése, s ezzel együtt minden eljárási cselekmény rövidülése nem okozott nehézséget sem a választási irodának, sem a helyi választási bizottságnak. Az kétségtelen azonban, hogy csak jelentős túlmunkával, jól szervezetten lehetett tartani a határidőket.

• Ajánlás

Nem változtak az ajánlásra vonatkozó szabályok. Ismételten bebizonyosodott azonban, hogy az ajánlószelvényekre épülő ajánlási rendszer meghaladottnak és mindenképpen megreformálandónak vagy akár eltörlendőnek is tekinthető.

Mivel az ajánlószelvények tartalmi megítélése kapcsán eltérő, egymásnak ellentmondó bírósági végzésekkel találkoztunk, ezért indokoltnak tartom kitérni erre a kérdéskörre.

A Legfelsőbb Bíróság Kvk. I.37.908/2010/2. számú végzése szerint a bíróság „az ajánlószelvények érvényességét annak az elvnek megfelelően vizsgálta, hogy miután az ajánlószelvény kitöltésére a törvény formai előírásokat nem tartalmaz, az ajánlószelvények minősítése során a legfontosabb érvényesítendő szempont a választópolgár személyazonosságának megállapítása mellett választói akaratának érvényre juttatása”. Ezen elvnek megfelelően a Legfelsőbb Bíróság érvényesnek fogadta el azon ajánlószelvényeket, amelyeken
– az irányítószám szerepelt, de a település megnevezése nem,
– a választópolgár családi és utóneve az erre szolgáló rovatban ugyan nem került feltüntetésre, de a személyazonosítót tartalmazta és a pontosan olvasható saját kezű aláírásból a hiányzónak értékelt családi és utónév megállapítható volt,
– a település külterületén lakó választópolgár lakcímét a helyben szokásos megjelöléssel (Szőlődűlő) tüntette fel.

A fentieknek ellentmondva a Hajdú-Bihar Megyei Bíróság a 8.Kpk.30.510/2010/3. számú végzésében helybenhagyta a Hajdú-Bihar Megyei Területi Választási Bizottság (így értelemszerűen a Debreceni Helyi Választási Bizottság) határozatának azon rendelkezését, mely szerint érvénytelen az az ajánlószelvény, amely nem tartalmazza az ajánló választópolgár lakcímében a település megnevezését.
A Hajdú-Bihar Megyei Bíróság idézett végzése nem osztotta azt a véleményt, hogy a hiányosan kitöltött ajánlószelvény esetén az ajánlást – a részlegesen megjelölt adatokból az ajánló szelvénynek beazonosíthatósága folytán – a választási bizottságnak érvényesnek kell elfogadnia.
A két, egymással nem harmonizáló bírósági döntés is azt mutatja, hogy az ajánlás rendszere átdolgozást igényel, a jelenleginél sokkal egyértelműbb jogi szabályozást.

Jelölő szervezetek, jelöltek nyilvántartásba vétele

• Az Alkotmány 40/B. § (4) bekezdését módosító 2010. augusztus 11-i Alkotmánymódosítás a passzív választójog szűkítésével járt. Az alkotmánymódosításhoz kapcsolódó végrehajtási rendelet-módosítás {8/2010. (VIII. 18.) KIM rendelet} 2010. augusztus 19-én lépett hatályba. A névjegyzékbe történő felvételről szóló értesítők az ajánlószelvényekkel együtt 2010. augusztus 16. és augusztus 19. között kerültek megküldésre a választópolgárok számára. Ily módon megteremtődött annak a lehetősége, hogy az egyes jelölteket eltérő tartalmú – az Alkotmány 40/B. § (4) bekezdésére vonatkozó nyilatkozatot nem tartalmazó – E jelű formanyomtatvány alapján vegyenek nyilvántartásba, mint az ugyanazon választási eljárás során a 2010. augusztus 19. után bejelentett jelölteket.

A meglehetősen problematikus jogi helyzet megoldását sokkal inkább a szerencse javára lehet írni, mintsem a jogalkotók és legkevésbé sem a jogalkalmazók számlájára.

Teljesen értelmezhetetlen a fenti rendelet 4. §-a, amely a HVI vezetőjének feladatául teszi a jogszabályi változásról való tájékoztatást a már nyilvántartásba vett jelöltek esetében. (Erről a véleményem szerint a választási bizottságoknak kellett volna tájékoztatást adniuk.)

• A végrehajtási rendelet 1. mellékletének 33. mintája {Kisebbségi jelölő szervezet bejelentése (PK)} és a kisebbségi önkormányzati képviselők választásáról, valamint a nemzeti és etnikai kisebbségekre vonatkozó egyes törvények módosításáról szóló 2005. évi CXIV. törvény egymással ellentétes rendelkezéseket tartalmaz az érintett három éves időszak számításának kezdő időpontja tekintetében. A végrehajtási rendelet melléklete szerint „a szervezet bejelentéséhez mellékelni kell a szervezet három évvel a választás napját megelőzően hatályban volt, valamint jelenleg hatályos alapszabályát. A 2005. évi CXIV. törvény 26. § (2) bekezdésének a./ pontja értelmében jelölő szervezetnek minősül az egyesülési jogról szóló törvény szerint bejegyzett olyan társadalmi szervezet (ide nem értve a pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló törvény szerint bejegyzett szervezetet), melynek alapszabályában – a települési kisebbségi önkormányzati választás évét megelőző legalább 3 éve – rögzített célja az adott nemzeti és etnikai kisebbség képviselete. A végrehajtási rendelet értelmében elég egy 2007. október 2-i alapszabály benyújtása, míg a törvény 2006. december 31-i vagy korábbi alapszabály megküldését várja el.

Az eljárásban használt nyomtatványok

• A Ve. 8. számú melléklete tartalmazza a kisebbségi önkormányzati választás kötelezően alkalmazandó szavazólapjának mintáját. Ezen minta szerint „Érvényesen szavazni legfeljebb 5 jelöltre lehet!”

A kisebbségi önkormányzati képviselők választásáról, valamint a nemzeti és etnikai kisebbségekre vonatkozó egyes törvények módosításáról szóló 2005. évi CXIIV. törvény 2010. évi változására tekintettel – a korábbi öttel szemben – négy kisebbségi önkormányzati képviselő került megválasztásra. A feloldhatatlan jogi ellentmondást az Országos Választási Bizottság a 6/2010. OVB állásfoglalásával próbálta orvosolni. Az OVB szerint az azonos jogforrási szinten elhelyezkedő jogszabályok közötti ellentmondás feloldása jogalkalmazói feladat – ebben a vonatkozásban valamennyi választási szerv jogalkalmazónak minősül. Vélhetően az OVB a 35/1991. (VI. 20.) AB határozat indokolásából vette át ezt a mondatot, azonban az Alkotmánybíróság konklúziója nem ez, hanem az indokolás következő mondata: „Amennyiben pedig a jogszabályok értelmezésével, azok alkalmazásának mérlegelésével eredmény nem érhető el, az ellentét megszüntetése törvényhozási (jogalkotási) útra tartozik.”

A két kétharmados törvény közötti ellentmondás feloldása nyilván nem a több mint háromezer helyi választási bizottság feladata.

• A végrehajtási rendelet mellékletében (1. melléklet 22. minta) szereplő jegyzőkönyv H rovata az „Érvényes szavazólapok száma” megnevezést viseli, a kitöltési útmutató szerint a H = jelöltenkénti szavazatok száma összesen.

A megfogalmazás pontatlan, hiszen az összes érvényes szavazat nem feltétlenül egyenlő az összes érvényes szavazólap számával. Érvényes szavazólapon is lehet érvénytelen szavazat, például kiesett jelöltre adták le a szavazatot, nem két, egymást metsző vonallal jelölték meg a választásukat, ceruzával töltötték ki stb.

A tapasztalatok alapján a jogalkotóknak megfogalmazott javaslatok

Mind az anyagi, mind az eljárásjogi jogszabály jól vizsgázott az önkormányzati választáson. Az egyes rendelkezéseket politikai szempontból többféleképpen értékelték, de szakmai körökben ellenérv nem hangzott el.

Az Övtv. egy rendelkezése nem volt átgondolva, ugyanis a 23. § úgy rendelkezik, hogy a törvény a kihirdetése napján lép hatályba, rendelkezéseit a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek 2010. évi általános választása során kell először alkalmazni. A 26. § (2) bekezdése alapján a törvény hatálybalépésével egyidejűleg hatályát veszti a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 1990. évi LXIV. törvény. A két egymással nem harmonizáló rendelkezés következtében több mint három hónapig ex lex állapot volt a listán megüresedő mandátumok betöltése vonatkozásában, bár a Ve. 115. § (2) bekezdése adott némi támpontot.

Nem sikerült a fentiekhez hasonló jó színvonalon megalkotni a 2010. évi LXII. törvényt, annak ellenére, hogy az nem koncepcionális módosítást tartalmaz, hanem mindössze 3 szakaszban fogalmaz meg a kisebb létszámból eredő technikai átvezetéseket a jogszabályokon. Bár a 3. § (3) bekezdése módosítja a Ve-t, azonban a jogalkotó figyelmét elkerülte, hogy a szavazólapmintát is módosítania kellett volna. (A már fentebb tárgyalt esetre utalva, a szavazólapon át kellett volna vezetni a 4 jelöltre történő változást.)

Komoly – a cikkemben is jelzett – problémák merültek fel az alacsonyabb szintű jogszabályok, illetve az OVB egyes állásfoglalása kapcsán és az OVI jogértelmezése révén, melyre csupán egyetlen példát idézek.

Az Övtv. 15. § (2) bekezdése alapján töredékszavazatnak minősül az egyéni választókerületekben a jelölő szervezet jelöltjére leadott minden olyan szavazat, amellyel nem szereztek mandátumot.
Az informatikai program azonban nem a jogszabály szerint számolta a %-os küszöböt, mivel figyelmen kívül hagyta azon jelölőszervezetek jelöltjeire leadott, mandátumot nem eredményezett, azaz töredékszavazatokat, melyek nem állítottak kompenzációs listát. E jogértelmezés ellentétes a jogszabály 15-16. §-aiban foglaltakkal.

Konkrét javaslatok a Ve. módosítására

Módosítani szükséges a Ve-t több ponton is, csak jelzésszerűen utalok a legfontosabbakra
– az ajánlási rendszer (a cikkben részletesen vázolt problémák megoldása)
– névjegyzékhez, igazolás kiadásához kapcsolódó jogorvoslati rendszer (a hatályos Ve. nem ad jogorvoslati lehetőséget az igazolási kérelem elutasításával szemben)
– hatályon kívül helyezhető a Ve. 115/E. § (1) bekezdése (más módot kell találni arra, hogy a választópolgárokat a kisebbségi jegyzékbe való vétel lehetőségéről értesítsük, nem szükséges, hogy minden választópolgár névreszóló értesítést kapjon)
– megfontolandó a kampánycsend intézményének a fenntartása (Egyöntetű helyeslés fogadta a kampánycsend idejének megrövidülését a jelölő szervezetek és a választópolgárok részéről is.)
– túl szigorú az a szabályozás, amely azt követeli meg, hogy a szavazatszámláló bizottság tagja a választókerületben lakcímmel rendelkezzen (Debrecen esetében ez azt jelenti, hogy míg a tavaszi országgyűlési választáson csak három választókerület határára kellett figyelni, az önkormányzati választáson már 24 választókerületre kell figyelemmel lenni. Gyakran előfordul, hogy aki az országgyűlési választáson dolgozott a bizottságban bár nem változtatta meg a lakóhelyét az önkormányzati választáson már ugyanabban a szavazókörben nem dolgozhatott.
– a választási bizottságok feladatainak taxatív felsorolása nem teszi lehetővé, hogy saját, korábbi határozatukat módosítsák, a gyakorlatban ez azt eredményezi, hogy egy későbbi jogorvoslati eljárás során hozott döntés miatt ugyanabban a kérdésben két, egymástól eltérő határozata van a bizottságnak. (Például: Ha a HVB szavazólap adattartamát megállapító döntése után, a bíróság úgy dönt, hogy valamely visszautasított jelöltet nyilvántartásba vesz, a HVB-nek újra döntenie kell a szavazólapról e jelölttel kiegészítve.)
– az igazolással szavazás rendszerének újragondolása (Az önkormányzati választás igazolta, hogy semmiféle problémát nem okoz az, ha a településen több – akár minden – szavazókörben is lehet igazolással szavazni.)