A magyar közigazgatás reformjának fontos állomása a 2011. év végén elfogadott Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (Mötv.), mely fokozatosan lép hatályba, de döntő részben már 2013. január 1-jétől bevezetik. A változásokról és azok jogi következményeiről beszélgettünk a HVG-ORAC kiadásában megjelenő Mötv. kommentárjának  szerkesztőivel.

– Melyek a legfontosabb változások az új önkormányzati törvényben?

Hoffman István: A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (Mötv.) támaszkodott a korábbi önkormányzati szabályozásra. Az új Alaptörvény által meghatározott, a korábbiaktól jelentősen eltérő államszervezeti felépítés átalakította az önkormányzatok és az államigazgatás egymáshoz való viszonyát. Csak a legfontosabbakat kiemelve: a kormányhivatal szerepe megerősödött, a korábbi törvényességi ellenőrzést egy erős beavatkozási lehetőségeket biztosító törvényességi felügyelet váltotta fel. Ezzel párhuzamosan az önkormányzatok gazdálkodási önállósága is erős államigazgatási korlátok közé került. A finanszírozás kötöttsége szintén erősödött, és főszabály szerint az önkormányzati hitelviszonyok létesítéséhez is államigazgatási engedélyre van szükség. A Mötv. átalakította az önkormányzati feladatok rendszerét, az új törvényben hangsúlyosabbá válik a kötelező feladat ellátása. Az új törvény feltételekhez köti az önként vállalt és átvállalt feladatok biztosítását. Mindezeken túl, az új szabályozás megnyitja a széles körű államosítás lehetőségét, nemcsak a feladatok rendszerének átalakításával, hanem azzal is, hogy az önkormányzati vagyont a nemzeti vagyon részeként határozza meg – egyébként az Alaptörvénnyel összhangban. Az új önkormányzati törvény az önkormányzaton belüli viszonyrendszert is bizonyos mértékben átalakította: a polgármestereket erősítette a képviselő-testülettel és a jegyzővel szemben is.

– Mi indokolta a változtatásokat?

Nagy Marianna: Az önkormányzati rendszer átalakítása már az ezredforduló óta a közigazgatási reformelképzelések egyik központi eleme volt. Az 1990-ben elfogadott önkormányzati törvény – amelyre a rendszerváltás folyamatában annak alkotói is egyfajta alapozó, és továbbfejlesztendő joganyagként tekintettek – számos problémát vetett fel. A töredezett magyar településszerkezethez kapcsolódó széles hatáskörű, településközpontú magyar önkormányzati rendszer sok esetben csak akadozva és nehézkesen tudta a feladatait ellátni. A hatékonysági problémák mellett ráadásul az önkormányzatok gazdálkodása sem volt minden esetben kiszámítható és alapos, amivel szemben csak korlátozott módon tudtak fellépni az állami szervek. A szolgáltatási rendszer hatékonyabbá tétele, a helyi demokrácia további erősítése és a közpénzek megfelelő felhasználása mentén számos reformterv fogalmazódott meg, azonban azok nem vagy csak részben valósultak meg – sokszor a törvény módosításához szükséges minősített (kétharmados) országgyűlési többség hiánya miatt.

– Hogyan alakult át az állam és az önkormányzatok viszonya, változott-e az önkormányzatok önállósága?

Nagy Marianna: Az új Alaptörvény szakított az önkormányzatiság autonomista, alapjogias, településközpontú felfogásával. Szemben a korábbi Alkotmány szabályaival, az új szabályozás hangsúlyozza az önkormányzatoknak a közigazgatáson belüli, az államigazgatással szorosan együttműködő jellegét. Az Alaptörvény immár nem határozza meg a helyi önkormányzáshoz való jog alanyát és részletes tartalmát, ezek a szabályok egy szinttel „lejjebb”, a Mötv. sarkalatos törvényi rendelkezései közé kerültek. Az önkormányzati vagyon beleolvadt a nemzeti vagyonba, így megszűnt annak az államigazgatással szembeni alkotmányos védelme. Mindezeken túl az államigazgatási kontroll is erősödött. Összességében, az önkormányzati önállóság a korábbiakhoz képest visszaszorult, az államigazgatás befolyása erősödött. Ezt tükrözi a feladatellátás átalakítása is: korábban egyértelműen helyi közügyek váltak állam(igazgatás)i feladattá.

– Melyek az önkormányzatok kötelező feladatai az új törvény alapján?

Hoffman István: A Mötv. – ellentétben az Ötv.-vel – nem tartalmaz tételes felsorolást a valamennyi települési önkormányzat által kötelezően ellátandó feladatokról, csak egyfajta feladati „étlapot” ad meg, amelynek keretét az ágazati törvények töltik ki tartalommal. Az új szabályozás szerint az önkormányzatok kötelező feladatai jelentősen szűkültek: jellemzően az alapfokú közszolgáltatásokért felelnek (kivéve a kulturális területet, valamint egyes szociális ellátások esetében a középfokú ellátásokat is), valamint több, korábban kötelező feladatot – így például az óvodák kivételével a köznevelési intézmények, valamint a kórházak fenntartását – az állam(igazgatás) kifejezetten el is vont.

– Hogyan vállalhat az önkormányzat önként feladatokat?

Hoffman István: Újdonság, hogy erre csak saját bevételből, valamint az Országgyűlés által támogatott körben költségvetési támogatásból nyílik lehetőség. Természetesen továbbra sem veszélyeztetheti a feladatellátás a kötelező feladatok biztosítását. Így jelentősen megnehezedtek az önkéntes feladatvállalás lehetőségei.

A más önkormányzattól történő feladatátvállalásnak is szigorúbb feltételei vannak a Mötv.-ben.

Újdonság viszont, hogy immáron népszavazást is lehet tartani feladat önkéntes elvállalásáról.

– Mennyiben működik majd másként egy önkormányzat a mindennapokban?

Nagy Marianna: Az önkormányzat működése nagyjából a korábbiakat követi, azonban az új törvény jelentős változtatása, hogy megerősítette az egyszemélyi, politikus vezetőt, a polgármestert, akinek mind a testülettel, mind az igazgatási szervezettel szemben megnőtt a befolyása. Így várhatóan erősödni fog az önkormányzati működésben e vezető szerepe és jelentősége is.

– Változik-e a jegyző jogállása, és ha igen, mennyiben?

Hoffman István: A jegyző jogállása alapvetően megváltozik. Míg korábban a képviselő-testület nevezte ki, mentette fel, s gyakorolta felette a fegyelmi jogkört, az egyéb munkáltatói jogkörök pedig a polgármestert illették, addig a Mötv. szerint a jegyző munkáltatói jogainak összessége a polgármestert illeti meg. Bár fennmaradtak a jegyző törvényességi kontrollszerepet biztosítani szándékozó hatáskörei, azonban kérdéses, hogy ezzel mennyiben tud majd élni a ténylegesen a polgármesternek alárendelődő vezető.

Mindezeken túl a körjegyzőt felváltó közös hivatali jegyző szerepe is megváltozik: az új szabályozás szerint ugyanis a közös hivatal irányításában a nagyobb önkormányzatok szerepe és befolyása megnő a kisebbekkel szemben.

– Miben változik a polgármester helyzete?

Nagy Marianna: Miként jeleztük, a polgármester a szervezeti változások legnagyobb nyertese. A képviselő-testülettel szemben megnő a befolyása a helyettesítő döntés kialakításával, a növekedő gazdálkodási önállósággal, s a megerősített vétójoggal. Másrészt – az előbbiekben jelzettek szerint – a jegyzővel szemben is megerősödik. A jegyző gyakorlatilag az alárendeltjévé válik. Így várhatóan erősödni fog az önkormányzati szervezetrendszer vezetésének (egy)személyi eleme is.

– Milyen változásokat hozott a törvényességi felügyelet bevezetése?

Hoffman István: A törvényességi felügyelet új eszközrendszerében a kormányhivatal rendelet-, valamint határozatpótlásra irányuló eljárása és a törvényességi felügyeleti bírság bevezetése megteremti annak a lehetőségét, hogy a kötelezettségeit mellőző önkormányzat működésébe a hivatal közvetlenül beleszólhasson. Szintén a kormányhivatalt erősíti, hogy immáron önkormányzati kezdeményezés nélkül is szakmai segítséget nyújthat, javaslatokat fogalmazhat meg, amelyre kötelező válaszolnia a helyi közösségnek.

A normakontroll új szabályai, a Kúria önkormányzati rendeletek megsemmisítésére irányuló jogkörei gyorsabbá tették a rendeletek törvényességével kapcsolatos jogviták elbírálását is. 

– Mi lesz a szerepe a jövőben a megyei önkormányzatnak?

Hoffman István: A megyei önkormányzatok hatásköreik döntő többségét elveszítették 2012-ben, amikor is a középfokú közszolgáltatások megszervezéséért elsősorban az államigazgatás vált felelőssé. Bár elvileg a területfejlesztési, területrendezési, vidékfejlesztési és a törvényben meghatározott koordinációs feladatokat megkapták, azonban a területfejlesztésben – az uniós szabályokra is figyelemmel – a hatáskörök bővülése csak korlátozott volt. Így a megyei önkormányzatok a helyüket keresik, s ez a folyamat még erősen az elején tart. A jelen helyzetben a megyei önkormányzatok befolyása jelentősen csökkent.

– Miért vállalták el a szerkesztők a kommentár összeállítását? Milyen nehézségek merültek fel a szerkesztés kapcsán?

Nagy Marianna: Elsősorban a szakmai kihívás miatt. Egy önkormányzati kommentár ugyanis nem csak az önkormányzati törvényre kell, hogy kiterjedjen. Az csak egy szervezeti keret, amelyet számos más szabály tölt ki tartalommal. Éppen ezért nagy szakmai kihívást jelent, hogy röviden, közérthetően, mégis az érintett területek szabályanyagát is bemutatva készülhessen egy olyan munka, amely úgy elégíti ki a gyakorlat igényeit, hogy közben az elméleti hátteret is áttekinthetően vázolja fel.

Ráadásul egy kommentár írásának egyik legfontosabb feltétele, hogy stabil joganyag, s ahhoz kapcsolódó kiérlelt elméleti és joggyakorlati háttér legyen. Az új szabályozásban már a joganyag sem stabil: a kommentár írása során „mozgó célpontra lőttünk”, hiszen 2012-ben több ízben módosult a Mötv. szövege. Ezeket megkíséreltük átvezetni, ám a könyv tervezett megjelenésére tekintettel a változásokat csak 2012. november 26-áig tudtuk követni. Így az azt követően elfogadott módosításokra az interneten, vagy esetleg egy átdolgozott kiadásban hívjuk majd fel a figyelmet.

A kézirat lezárása során ugyanis az volt a fő szempont, hogy a gyakorlat munkáját már 2013 elejétől segíthesse ez a törvénymagyarázat. A szerkesztési és nyomdai munkálatokra figyelemmel ezért kellett lezárnunk a kéziratot a fenti időpontban.

– Kik vettek részt a kommentár összeállításában?

Nagy Marianna: A kommentár mind az elmélet, mind a gyakorlat legkiválóbb szakemberei együttes munkájának a gyümölcse. A szerzői gárda az ELTE ÁJK Közigazgatási Jogi Tanszéke munkaközössége mellett elméleti és kormányzati igazgatási tapasztalatokkal rendelkező szerzők és jogtudósok munkájára, több évtizedes jegyzői tapasztalattal rendelkező, az önkormányzati igazgatás egészét áttekintő munkatársra, az önkormányzatok törvényességi ellenőrzésében és felügyeletében hosszú tapasztalattal rendelkező kormányhivatali vezetőkre, valamint az önkormányzati normakontrollban közreműködő alkotmánybírósági és bírósági munkatársak és a Kúria Önkormányzati Tanácsa bírájának tevékenységére is épített. A kötet egyik lektora a megyei jogú városi jegyzők egyik „rangidőse”, a másik lektor pedig az önkormányzati igazgatás nagyhírű és elismert egyetemi oktatója. A szerzői és a lektori közösség garantálhatja azt a célt, hogy a kommentár elméleti alapossággal megírt, ám a gyakorlat számára készült könyv lehessen.