Rendkívül nehéz néhány oldalban összefoglalni és közérthetően sűríteni valamit egy olyan kérdésről, amely paradigmaváltással felérő korszakos ügyeket érint. Zongor Gábornak ez sikerült, mivel igényesen összegző anyaga mesterien fogja keretbe és foglalja össze mindazokat a kérdéseket, amelyek napjainkban a hazai önkormányzati világban végbemennek. Az értékalapú megközelítés külön erénye az, hogy a cselekvő előretekintés jegyében fogódzókat, orientációkat is nyújt mindazoknak, akik a mindennapokban a helyi közösségekért dolgoznak. Nem elég kiemelni és túlhangsúlyozni mindazt, amit a jeles szerző a partnerség, a cselekvő, egymásra figyelő kooperációról ír.

Állítólag a maják által 2012. december 21-ére jósolt világvége ugyan elmaradt, de a magyar önkormányzatiság elmúlt bő két évtizedének feladat-, hatáskör- és feltételrendszere, valamint gyakorlata az elmúlt év végével ténylegesen véget ért.

2013. január elsejével új időszámítás kezdődött a 3177 magyarországi önkormányzat számára. Gyakorlatilag a település nevek, a még továbbszolgáló polgármesterek és a képviselő-testületi tagok személyének kivételével jószerivel minden megváltozott. A változás értelemszerűen több oldalról és jelentős mértékben érinti a jegyzői kart is. A változás és változtatás elsődlegesen az önkormányzás tartalmát érintő kérdés, még akkor is, ha számtalan személyi, személyzeti jellegű következménye van.

Feladatok és hatáskörök változása

Az 1990. szeptember 30-ai, a tanácsrendszert felváltó önkormányzati rendszer bevezetéséhez fogható átfogó, mindenre kiható változtatás most történt. Az újfajta önkormányzás lényege már kiolvasható volt Magyarország Alaptörvényéből, amely lényegében az önkormányzatokat az egységes állami szervezetrendszer sajátos autonómiával rendelkező, de a végrehajtó hatalom részének tekintett alrendszereként ragadta meg. Azt a több mint két évtizeddel ezelőtt dédelgetett – és ciklusról ciklusra gyengülő – álmot oszlatta szét az Alaptörvény és az annak szabályozására épülő sarkalatos új önkormányzati törvény¹, mely szerint az önkormányzatok a központi hatalom egyfajta ellensúlyai.

Az egyik lényeges változás, hogy míg 1990-től a lakosság közeli közszolgáltatások túlnyomó többsége önkormányzati kötelező feladatként jelent meg, addig az újesztendővel, az iskolai közoktatás állami feladattá vált azáltal, hogy valamennyi korábban önkormányzati fenntartású általános és középiskola állami fenntartásba került. Az iskolai közoktatás (mai nevén, köznevelés) kikerült a helyi közügyek köréből, miközben az elmúlt két évtized történései egyértelműsítették, hogy talán az egyik legfőbb helyi közügy, az iskola ügye. A Kormány, ha felemás módon is, de állami felelősségbe vette az iskolákat és „csupán” az ún. működtetés lehetőségét hagyta meg az önkormányzatok számára. (Miközben az egyházak és alapítványok tarthatnak fenn közoktatási intézményt, addig az önkormányzatok sajátos módon nem.) Az állam a szabályozó eszköze alkalmazásán túl a konkrét intézményfenntartást is magára vállalta, igaz, hogy a több ezer iskolát „egy” intézménybe, a Klebelsberg Intézményfenntartó Központba (KIK) szervezte.

Azzal a kormányzati törekvéssel teljes mértékben egyet lehet érteni, hogy az iskolai oktatás, nevelés területén kialakult igazságtalanságokat fel kell számolni, vagyis a különféle nevelési intézmények által nyújtott képzések és képzési feltételek színvonalában megjelenő eltérést és különbséget csökkenteni kell. A kitűzött célt azonban el lehetett volna érni egyértelmű és végrehajtható szabályozással is, vagyis annak pontos meghatározásával, hogy milyen feltételeket kell teljesíteni egy intézménynek, hogy iskolának lehessen tekinteni, illetve milyen képzési minőséget kell mindenütt biztosítani. Ehhez természetesen a valóságos pedagógus életpályát is meg kell teremteni. Az egyes oktató-nevelő intézmények szakmai és szervezeti autonómiáját azonban nem kellett volna felszámolni, mint ahogy a települési önkormányzatokhoz való lokális kötésüket és kötődésüket sem. Az iskolák helyi identitás-megtartó, -erősítő és -képző szerveződések, így a köznevelést mindenképpen helyi közügynek kell tekinteni. Azzal azonban, hogy ma Magyarországon a korábbi önkormányzati iskolák négy csoportba² sorolhatók fenntartási és működtetési szempontból, ezáltal a megcélzott egységesség megint csak jelentősen csorbul. (Az már csupán külön érdekessége a történetnek, hogy függetlenül az iskolának az adott önkormányzathoz való viszonyától önkormányzati kötelem lett a településen lévő iskolában a gyermekétkeztetés biztosítása. Így megkapták a gyermekétkeztetési feladatot azok a kistelepülések is, amelyek területén korábban megyei önkormányzati, most állami fenntartású speciális szolgáltatást nyújtó intézmény, pl.: gyógypedagógiai intézet működik. Az állami szerepvállalás valamilyen szakmailag nehezen értelmezhető okból a gyermekétkeztetésre nem terjed ki.)

Ebben a felemás helyzetben az intézményt működtető önkormányzatok helyzete talán a legrosszabb, ugyanis az állam egyre nagyobb mértékben kívánja áthárítani az oktatással kapcsolatos költségeket is, viszont az intézmény vezetésére és ezen keresztül a keletkező költségek mértékére semmilyen befolyással nem rendelkeznek az önkormányzatok. Miközben elvileg megtörtént a feladatfinanszírozásra való áttérés, az iskola működtetésével kapcsolatos feladatok forrását az önkormányzatoknak saját forrásaik terhére kell(ene) biztosítaniuk. A kötelezővé tett feladatellátás, így lett önként vállalt feladat finanszírozási szempontból. Emellett a működtető önkormányzat a működtetéssel összefüggő kiadásokhoz való hozzájárulást a bejáró gyerekeket küldő önkormányzatoktól csak kérheti, amelyek számára szintén önként vállalt feladat az iskolaműködtetés.

Részben állami feladatkörbe vont másik nagy ellátási közszolgáltatás az egészségügy. E tekintetben az államosítási folyamat nagyrészt a megyei önkormányzatok pénzügyi konszolidációjával együtt végrehajtott közszolgáltatási feladatoktól való megfosztásával együtt történt, amikor is a megyei kórházak 2012. január elsejével állami fenntartásba kerültek. A járó-beteg ellátó intézmények az eredeti elképzelés szerint szintén állami fenntartásba kerültek volna, de érzékelhető, hogy itt is megmarad a kettős ellátás rendszere. Így az egészségügyi alapellátás felelőssége továbbra is önkormányzati feladat maradt, beleértve az ügyeleti rendszer működtetését. A helyzetet bonyolítja, hogy az önkormányzati felelősség teljesítéshez szükséges befolyás és pénzügyi támogatás csak töredezetten áll rendelkezésre, mivel az egészségügy finanszírozása sajátos módon alakul.

A nagy állami feladatvállalásnak igazi terepe lehetne az egészségügy egésze, mivel a gyógyítás hatékony rendszere indokolná a hierarchikus szervezeti és működési rendet. Az állami feladatellátás tudná megfelelően garantálni a hátrányos helyzetű térségekben is az egészségügyi alapellátás biztosítását, amit jelenleg a forráshiányos települési önkormányzatok az elszegényedő lakosságukkal nem képesek garantálni. Miközben nem vitatható az egészségügy helyi közügy jellege, támogatható lenne az ágazat államosítása, ugyanis az elmúlt bő két évtizedben nem sikerült racionális módon kialakítani az intézményi struktúrát, amely megszervezése igényli a központosítást. A háziorvosi, a járó-beteg és a kórházi ellátás differenciált hierarchikus rendszerének megszervezésével egyidejűleg kellene átalakítani az ügyeleti rendszert, valamint a mentőszolgálatot. Ezt a teljes körű strukturális váltást csak központi vezényléssel lehetne végrehajtani. (Az eddigi átalakítási kísérletek kudarca mögött a központi kormányzat gyengesége kitapintható volt, no és a meglehetősen erőteljes ellenzéki ellenszél.) Félő, hogy a jelenleg kialakulóban lévő félmegoldások sem teszik rendbe az ágazatot, így marad a vergődés és a romló ellátási minőség.

Gyakran elhangzó kritika, hogy az önkormányzatok az átalakítás következtében kiürülnek, azaz nem lesz tényleges feladatuk. Megítélésem szerint ez az állítás így nem helytálló. Az 1990-es Ötv. és a 2011-es Mötv. feladat-meghatározására vonatkozó szabályozásának összevetése alapján látható, hogy az előbb említett közoktatási feladat, és az intézményhez kötött egészségügyi ellátás államosítása ellenére jelentős feladatkörök maradtak önkormányzati kompetenciában, illetve újabb feladatokkal bővült a települések ellátási felelőssége.³  Az átalakítás révén a településüzemeltetési feladatok felértékelődtek. Ugyanakkor nem feledkezhetünk meg arról sem, hogy a kommunális típusú közszolgáltatások (víz- és csatornaszolgáltatás, hulladékkezelés és -gazdálkodás) tekintetében megszületett új szabályozás az önkormányzatokat a jelenleginél szélesebb körű együttműködésre kényszeríti, nagyobb lakosságszámot magában foglaló egységek létrehozásának az előírásával. E tekintetben nem csökken az önkormányzatok súlya és szerepe, viszont az egyes önkormányzatok befolyása gyengül a közösség rovására.

Miközben az önkormányzatok kötelezően ellátandó feladatköre továbbra is meglehetősen széles, még mindig nem lehet tudni, hogy az egyes feladatok tekintetében a Mötv. által elvárt differenciált hatáskör telepítés hogyan alakul. Ma még nem tudni egyértelműen, hogy mennyiben tér el majd egymástól a községek, a városok és a járásszékhely városok feladat- és hatásköre, nem is beszélve a megyei jogú városokról.

Ugyan nem önkormányzati feladat az államigazgatási hatósági ügyintézés, viszont a helyi lakosság közigazgatási közszolgáltatásának biztosítása kihat a település komfortérzetére. A megyei kormányhivatalok járási hivatalainak 2013. január elsejével történt létrehozatala önmagában is jelentős funkcióátrendezést eredményezett, miközben a jegyzőnél maradó feladatok ellátását biztosító polgármesteri, valamint közös önkormányzati hivatalok tekintetében is új helyzet állt elő. A körjegyzőségeket felváltó közös önkormányzati hivatalok száma mintegy négyszázzal kevesebb komplex ügyfélellátó helyet jelent. Az új szabályozás következtében a kétezer lakosnál kevesebb lélekszámú, korábban körjegyzőség központ szerepet betöltő települések joggal érezhetik úgy, hogy gyengült a pozíciójuk.

A finanszírozás új rendszere

A dél-európai szétaprózódott önkormányzati struktúra és skandináv széles körű felelősségi rendszerhez egy sajátosan magyar finanszírozási rendszer párosult. Az eltérő modellek elegyítéséből adódó belső konfliktus évről évre erősödött és a kiegyenlítésre létrejött az önhibáján kívül hátrányos helyzetben lévő önkormányzatok támogatási rendszere. Az ÖNHIKI eredetileg azt a célt szolgálta volna, hogy azok az önkormányzatok kapjanak kiegészítő állami támogatást, amelyek valamilyen speciális okból nem képesek megfelelően működni a rendelkezésükre álló állami és önkormányzati forrásból. A helyzet abszurditását jól mutatta, hogy több mint egy évtizeden keresztül minden harmadik önkormányzat joggal pályázhatott az ÖNHIKI-re. (Az egy külön elemzést érdemelne, hogy a tényleges működési zavar és a sikeres ÖNHIKI pályázat hogyan viszonyult egymáshoz, illetve mikor és milyen irányban kerültek napi, pártpolitikai szempontok figyelembevételével eltérítésre a pályázati támogatások.)

A finanszírozási rendszer tarthatatlansága végül 2000-ben kormányzati szinten is bevallottan nyilvánvalóvá vált. Ekkor jött létre az önkormányzatokért felelős belügyminiszter külön pénzügyi alapja a működésképtelen önkormányzatok támogatására. Az ÖNHIKI viszonylag rendezett szabályozásához képest ez az alap, amely a 6/3-as nevet is viselte és lényegében a „mentőöv” szerepét töltötte be sok önkormányzat esetében még inkább ki volt téve a napi politika befolyásának. Az ÖNHIKI és a 6/3 együtt gyakorlatilag az önkormányzatok felét érintette, így joggal volt megkérdőjelezhető, hogy ezek a bizonytalan külső támogatásra szoruló önkormányzatok mennyiben tekinthetőek tényleges autonómiáknak. A finanszírozás rendszerének drasztikus átalakítása elengedhetetlenné vált.

Ezért is üdvözölte mindenki, hogy az Mötv. kimondta, hogy 2013-tól márpedig működési hiánnyal nem lehet költségvetést elfogadni. A hiány felszámolása ügyében a Kormány átfogó lépésre szánta el magát, amikor is meghirdette és az ötezer lakos alatti településeken végig is vitte az önkormányzati konszolidációt. (Ugyancsak külön elemzést igényelne, hogy ez az átfogó konszolidáció mennyiben volt igazságos és etikus, viszont az tény, hogy az intézkedés eredményeként az önkormányzatok túlnyomó többsége tiszta lappal tudott indulni az új világban.

Az újév, új finanszírozási rendszer bevezetését is jelentette. Az eddigi normatív támogatás helyére az úgynevezett feladatalapú finanszírozás lépett. Lényegesen kevesebb jogcímen és mutatószám alapján történik az állami támogatás kiszámítása és biztosítása, miközben a helyi adóbevétel is beszámításra kerül a működtetés biztosítása érdekében. Az első bukfenc az önkormányzati hivatalok ún. számított alkalmazotti létszámának (SZAL) meghatározásánál történt. A pénzügyi kormányzat által kimunkált és az Országgyűlés Költségvetési bizottsága által a 2013-as költségvetéshez a Parlament elé beterjesztett módosító indítványt előbb a törvényhozó testület megszavazta. Az így meghatározott tól-ig számok határozták meg a közös önkormányzati hivatalt fenntartó önkormányzatok mozgásterét, és ezen számok figyelembevételével születtek meg azok a régi és új „házasságok”, amelyek biztosították a települések közötti együttes munkát.

A szakmailag megalapozott feladathoz kötődő finanszírozás a költségvetési törvény végszavazásánál gellert kapott, ugyanis a községek terhére növelték a különféle típusú városok hivatalainak létszámát.⁴ A legalacsonyabb lakosságszámú kategóriában eredetileg a SZAL 8-11 volt és ez a létszám csökkent le 6-8 főre. Kérdés, hogy ebben az esetben mi tekinthető szakmailag megalapozott feladatfinanszírozásnak.

(A feladatfinanszírozás gyakorlata az idei évi tapasztalatok alapján értékelhető majd, egyenlőre az érzékelhető, hogy a központi támogatási rendszer nem kellően differenciált és az önkormányzatok tényleges mozgástere meglehetősen szűk.)

Hogyan tovább?

2013-tól olyan új önkormányzati rendszer jött létre Magyarországon, amelytől nem lehet elvárni a korábbi teljesítményét, mivel jelentős közszolgáltatásokat nem az önkormányzatok, hanem az állam szervezetei biztosítanak. Ennek következtében – az iskolai köznevelés, a járó- és fekvőbeteg ellátás, az államigazgatási hatósági ügyintézés – biztosításáért már nem az önkormányzatok, hanem az állam a felelős, így ezekben a közszolgáltatásokban az önkormányzatok, élükön a polgármesterekkel a szolgáltatást igénybevevők érdekeinek képviselőjeként léphetnek fel. Hasonló helyzet alakul ki, mint azon önkormányzatoknál, amelyek eddig sem rendelkeztek iskolával, egészségügyi intézménnyel, illetve saját hivatallal.

Az új helyzetben még inkább felértékelődik az együttműködés szükségessége. Egyrészt fokozottabb belső együttműködésre lesz szükség a település vezetése és az önkormányzás alanyai, vagyis a helyi polgárok között, hogy mindkét fél megtegye a maga hozzájárulását a közösségi feladatok ellátásához. Másrészt széles körű partnerségre lesz szüksége valamennyi településnek a településközi, a járási, a megyei és regionális térben. Természetesen a legfontosabb, hogy a közvetlen szomszédos települések tudjanak együttműködni és fejlődni, ezért elsődlegesen az aprófalvas vidékeken törekedni kell a mikro térségi együttműködésekre, azaz a közös közszolgáltatás biztosítására, szervezésére. A hazai szabályozás változásán túl a széles körű integrált együttműködésre ösztönöz majd a 2014-2020 közötti európai uniós fejlesztéspolitika változása is.

A közös együttműködési terekben újra kell szerveznie a kapcsolatokat a gazdasági szereplőkkel, a civil szervezetekkel és az állami intézményekkel is.

Különösen fontos, hogy miképpen szerveződnek és működnek majd az új közös önkormányzati hivatalok. A hivatal központja nem uralhatja a feladatellátást, a közös hivatalt alkotó valamennyi településnek biztosítani kell a megfelelő hivatali szakmai támogatást. Ebből a szempontból kiemelten és érzékenyen kell áttekinteni a közfoglalkoztatás szervezésének garanciarendszerét.

A partneri rendszerből nem hagyhatóak ki a kormányzati szervezetek sem, beleértve a megyei kormányhivatalokat, azok járási hivatalait, a tankerületi felügyelőségeket is. Azáltal, hogy a korábbiakhoz képest az állam lényegesen szélesebb területen vesz részt a közvetlen feladatellátásban, a közfeladatok korrekt biztosítása elkerülhetetlenné teszi a partneri együttműködést az önkormányzatok és az állami szervek között. A közfeladat ellátásában az állami és az önkormányzati szervezetek egyenrangúak, nem lehet uralmi pozícióban az állam e tekintetben sem. Az állam a szabályozás eszközeivel tudja befolyásolni a folyamatokat, viszont a konkrét végrehajtásban ugyanazok a szabályok vonatkoznak rá, mint az önkormányzatokra.

A változás még inkább igényli, hogy az önkormányzatok vezetői megfelelően informáltak és a változó feladatellátásra felkészültek legyenek. Ehhez megalapozott tudásra és új megközelítésekre van szükség.

A beharangozott (majd mégis elmaradt) világvége elől sokan egyéni túlélésük érdekében a dél-franciaországi Aude megyében lévő kétszáz lelkes Bugarach faluban kerestek menedéket. Úgy gondolom az önkormányzati változások esetében sem ajánlott az egyéni út keresése, hanem együttes akarattal, összefogással és megfelelő partnerségben lehet megőrizni az eddigi önkormányzati vívmányokat, valamint megújítani az önkormányzás rendszerét és gyakorlatát.