A településüzemeltetési stratégiák meghatározottságai a változó önkormányzati rendszerben

A közigazgatás szakmai fóruma

Cikkek / Közigazgatási reform

A településüzemeltetési stratégiák meghatározottságai a változó önkormányzati rendszerben

XV. évfolyam, 2. lapszám
Szerző(k):
Kökényesi József dr.
TÖOSZ szakértő
Budapest

A globális pénzügyi krízis okozta belső pénzügyi, gazdasági és politikai válság tovább erősítette a közfeladatok ellátása mentén kialakult anomáliákat, amelynek hatására hazánkban is recentralizációs törekvések indultak el a felelős és átlátható gazdálkodás, a hatékonyság és magas szolgáltatási színvonal biztosítása jegyében. A TÖOSZ szakértője a változások áttekintésével párhuzamosan gondolatébresztő meglátásait tolmácsolja a Jegyző és Közigazgatás Olvasóinak.1

 

A helyi közszolgáltatások szervezésében, a településüzemeltetés biztosításában meghatározó megrendelői, finanszírozói és tulajdonosi szerepet játszó közhatalom eleddig a helyi önkormányzatok voltak Magyarországon. A helyi közügyek intézésének alkotmányos garanciákkal védett letéteményeseiként mind a területi (megyei), mind a települési önkormányzatok széles körű felhatalmazással rendelkeztek a helyi humán és anyagi közszolgáltatások biztosításában. E széles felhatalmazottság alatt – a részletek mellőzésével – azt értem, hogy a lakosság alap- és középfokú közszolgáltatásokkal való ellátásának felelőse az önkormányzat, amely e felelősséggel adekvát, ezzel összhangban álló közhatalmi hatáskörökkel (szabályozás, árhatóság, engedélyezés, ellenőrzés), továbbá szervezetalakítási és tulajdonosi jogosultságokkal rendelkezett. A helyi közszolgáltatások szervezésében betöltött, alkotmányosan védett elsődleges szerepe – e helyen igazolás nélküli állításként rögzítve – a központi végrehajtó hatalom horizontális ellensúlyává, korlátozott hatalmi ággá transzformálta a helyi önkormányzatokat. Az önkormányzati rendszer ugyanakkor – szinte létrejötte pillanatától kezdve – nem rendelkezett a felelősségével arányos, a központi végrehajtó hatalomtól nem vagy csak részben függő pénzügyi és más anyagi forrásokkal feladatai ellátásához. A forráshiány-kényszer jelentősen mérsékelte az önálló hatalmi ággá fejlődést és a jogi lehetőségek ellenére az önkormányzati rendszer „megrekedt” a korlátozott autonómiával rendelkező közhatalom minőségben.

A folyamatos forráshiány és az önkormányzati rendszer más, valós vagy vélt ellentmondásai (ilyenek pl. az elaprózottságból eredeztetett méretgazdaságossági anomáliák, az együttműködési készségek és képességek hiánya, az egységes érdekérvényesítő szervezet és mechanizmus kiépületlensége, a közigazgatási szakmaiságot hordozó köztisztviselői kar és a képviseleti jellegű politikai testületek között fel-feltörő bizalmatlanság, a helyi közhatalomban megjelenő megélhetési politizálás, a már-már „szovjet” típusú hatalomkoncentráció a választott testülethez, a területi különbségekből adódó feszültségek kezelését szolgáló eszközök és mechanizmusok hiánya) számos, évtizeden át maga előtt görgetett problémáit hozták felszínre a magyar önkormányzati rendszernek. Mindezekre rakódott rá a huszadik század utolsó éveiben kirobbant pénzügyi világválság és az e hatás által is generált belső pénzügyi, gazdasági és belpolitikai válság, amely új megoldások keresésére ösztönözte-kényszerítette a politikai és közhatalmi szereplőket.

Az önkormányzati rendszer működési problémái és a negatív pénzügyi-gazdasági hatások kezelésére az államok egy része a központi végrehajtó hatalom megerősítését, a decentralizált rendszerek háttérbe utalását választotta eszközként, esetenként célként. Úgy tűnik, hogy a magyar közigazgatási rendszer változtatásában is a centralizációra épülő válságkezelési – kiigazításokként megjelenített-kommunikált – módszerek nyertek teret, amelyek alkalmasak a felülről vezérelt közigazgatás kiépítésére. A centralizált közigazgatástól várt előnyök közül témánk szempontjából kiemelendő, hogy e szervezési megoldás hívei szerint az alapvető közszolgáltatások biztosításában nő a gazdasági hatékonyság, mérséklődnek a területi egyenlőt-lenségekből eredő lakossági terhek közötti különbségek, megalapozottan biztosítható az egységesebb szolgáltatási színvonal. Az ellenzők nemzetközi és történelmi trendek feltárásával és bemutatásával érvelnek a központosítási törekvésekkel szemben, amelyek sem a múltban, sem a jelenlegi nemzetközi gyakorlatban nem igazolják a centralisták várakozásait.

A látszólag közigazgatás racionalizálási törekvések mögött azonban rendre felsejlenek az eltérő államszervezési filozófiák ütközései, amelyek pártpolitikai küzdelmekként jelennek meg és a győztesek közjogi döntésekké transzformálva legitimálják akaratnyilvánításaikat.

Megítélésem szerint e folyamat zajlik ma a magyar közigazgatásban is alapvető település-üzemeltetés, közszolgáltatás szervezés területén, amelynek főbb jellemzőit igyekszem a következőkben felvillantani.

Általános környezetváltoztatás a közigazgatásban

A liberális jogállami filozófia talaján az 1980-as évek végére körvonalazott, majd 1989-ben alkotmányos rendszerré emelt, a közigazgatás erőteljes decentralizációjára épülő helyi-területi önkormányzatiság 2010-ben megkezdett alapvető átrendezése lényegében befejeződött. Ennek a folyamatnak az egyik – talán legfontosabb – eleme az államigazgatás és az önkormányzati rendszer közötti ellátási felelősség- és feladatmegosztás új alapokra helyezése a településüzemeltetés, a közszolgáltatások szervezésében. A humán közszolgáltatások jelentős részének (közoktatás, egészségügy) „államosítása” mellett az infrastrukturális és más anyagi közszolgáltatások szervezésébe is nagy erőkkel vonul be az állam (díjmeghatározás, vagyonjogi szabályozási ráhatások, államigazgatási engedélyezési rendszer kiterjesztése stb.).

A felelősségi rendszer újrafogalmazása ezzel együtt átírta a decentralizáció térszerkezetét is, amelynek következményeként a területi decentralizált közigazgatás, a megyei önkormányzat lényegében megszűnt mint helyi közügyeket szervező államszervezeti entitás. A megyei önkormányzatok kiüresedése mellett jelentős önkormányzati szerepcsökkenést jelent a helyi államigazgatási feladatoknak a települési önkormányzatok jegyzőitől történt elvonása és a járási államigazgatási szervezetrendszerbe centralizálása.

Mindezek a hatások szükségszerűvé teszik a településüzemeltetés önkormányzati stratégiáinak (ha volt ilyen) újragondolását, az önkormányzati szerepvállalás lehetőségeinek meghatározását és a helyi közérdek érvényesülést segítő eszközrendszer meg- és kitalálását. A közszolgáltatások szervezésében megjelenő helyi érdekek és lehetőségek érvényesíthetősége nélkül a közjogi önkormányzati rendszer a lényegét veszíti el és – nem pejoratív minőségként használva a fogalmat – helyhatósággá degradálódik, amelyet szemfényvesztés önkormányzatnak nevezni.

A szabályozási környezet

A településüzemeltetési stratégiák kialakítását alapvetően meghatározza az egyes közszolgáltatások szervezését determináló jogi szabályozás. A korábbi, a közszolgáltatások piaci szimuláción alapuló megszervezését segítő szabályozás helyébe lépő új törvények és rendeletek részben szűkítik a települési önkormányzatok mozgásterét (autonómiáját) a közszolgáltatások szervezésében, részben fokozott védelmet biztosítanak az anyagi közszolgáltatást biztosító önkormányzati tulajdonban álló nemzeti vagyonnak azok magántulajdonba kerülésével szemben.

Jól kitapintható az infrastrukturális közszolgáltatások körében a közszolgáltatáshoz rendelt közművagyon kizárólagos köztulajdonba vételének, továbbá a közszolgáltató vállalatok „újra-államosításának” a szándéka.

A településüzemeltetési feladatok egy részét a jogalkotó kizárólagos önkormányzati tevékenységként határozza meg, és e kizárólagos tevékenységek tekintetében erőteljesen korlátozza az önkormányzatok feladatellátási szerződési szabadságát. A nemzeti vagyonról szóló törvény a települési infrastruktúrák jelentős részében (önkormányzati tulajdonú közművek) működtetésére csupán a vagyonkezelést és a koncessziót teszi alkalmazhatóvá a korábbi szerződési szabadság (és tegyük hozzá, számos esetben szabadosság) ellenében.

Az önkormányzati szerepek átalakulását hozza magával a közszolgáltatás-szervezéshez kapcsolódó egyes önkormányzati szabályozási hatáskörök elvonása és azok államigazgatási jogosítvánnyá alakítása (pl. közszolgáltatási díjak megállapítása, működés engedélyezése, szerződési tartalmak központi meghatározásának kiszélesítése, hatósági beavatkozás lehetősége a közszolgáltatás biztosításának elmaradása esetén, a közszolgáltatási tárgykörök központi meghatározása).

Új irányként értékelhető, hogy az önkormányzati feladatok telepítésében feloldódnak a tulajdonvédelmi korlátok. Az országgyűlés „szabadon” szervezheti át az állam és az önkormányzatok, továbbá az egyes önkormányzatok között a közfeladatok ellátását azzal, hogy a feladat-átadáshoz az azt szolgáló nemzeti vagyon ingyenes átadásának kötelezettségét társítja. Az önkormányzati tulajdon e kisajátítás nélküli átrendezhetősége feloldja a településüzemeltetési feladatok megosztásában korábban fennállt „tulajdonjogi korlátokat”. A tulajdonjogi korlátok hiánya és az önkormányzati feladatkörök szabadabb mozgathatósága nincs ösztönző hatással a közszolgáltatások ellátásához szükséges vagyonelemek önkormányzati forrásokból történő fejlesztésére.

A településüzemeltetési stratégiák kialakítása során számolni kell azzal a ténnyel, hogy az egyes helyi ágazati anyagi közszolgáltatások nyújtásában jelentősen megváltozott az önkormányzati felelősség mértéke, ugyanakkor változatlan, vagy alig változott a magyarországi helyi önkormányzatokról szóló törvény (Mötv.) által meghatározott, az önkormányzatok kötelezően ellátandó feladatává tett anyagi közszolgáltatások biztosításának köre. A kötelező feladatellátás és a befolyásolás helyi lehetőségeinek szűkítése olyan disszonanciát hordoz, amelynek feloldása a gyakorlatban még nem alakulhatott ki, de a központi jogalkotás sem nyújtott még ehhez segítséget.

Az ágazati szabályozási környezet változása

A településüzemeltetést érintő új szabályok az önkormányzati felelősségi körbe utalt lakossági közszolgáltatások többségét  érinti: hulladékgazdálkodás, vízellátás, szennyvízkezelés, folyékony hulladék kezelése, kéményseprő ipari szolgáltatás. Még nem változott a temetők működtetésére és a helyi tömegközlekedésre vonatkozó szabályozás.

Terjedelmi korlátok miatt e helyen két ágazati szabályozás – általam önkényesen kiemelt – főbb elemeire hívom fel a figyelmet.

A víziközmű szolgáltatások körében a közműves ivóvízellátás és csatornaszolgáltatás biztosítása továbbra is a települési, a fővárosban a fővárosi önkormányzat kötelező feladata maradt. Az ellátási felelősséghez kapcsolódó jogok és kötelezettségek változásiránya, hogy az ellátás biztonságát szolgáló közművek önkormányzati tulajdonjoga megerősödik, míg a szolgáltatási tevékenység megszervezésében az önkormányzat szabadsága erőteljesebb kontrollok és szabályozottság alá kerül.

A szabályozás nem vagy alig érinti a szolgáltatás szakmai tartalmát, ugyanakkor jelentősen átrendezi a működtetés feltételrendszerét. A szolgáltatás biztonságának megteremtése lehet indoka annak, hogy a jogalkotó a vízellátás és szennyvízkezelés közműveit a nemzeti vagyon kizárólagos tárgyai közé sorolja és kimondja, hogy „Víziközmű kizárólag az állam és a települési önkormányzat tulajdonába tartozhat.” A tulajdonjog kizárólagossága mellett az önkormányzatok tulajdonában álló víziközművek létesítését és működtetését az önkormányzatok kizárólagos gazdasági tevékenységévé nyilvánítja a nemzeti vagyonról szóló törvény, amely tevékenység gyakorlásának jogát csak időlegesen engedhetik át másnak.

A víziközművek tulajdonjogi rendezésére a törvény eltérő szabályokat állapít meg attól függően, hogy a közművet működtető gazdasági társaság 100%-ban önkormányzati, vagy vegyes tulajdonban áll. A kizárólag az önkormányzat közvetett vagy közvetlen tulajdonában álló gazdasági társaság tulajdonából a törvény erejénél fogva, ingyenesen került a közművagyon az adott önkormányzat tulajdonába 2013. január 1-jén. A tulajdonjog átszállás gyakorlati megvalósításának szabályai még nem ismertek. Vannak kezdeményezések, amelyek a törvény erejénél fogva történő rendezés ellenére megállapodásban rögzítik a tulajdonjog átszállásával kapcsolatos jogkövetkezményeket (pl. a vagyon számbavételét és az érték meghatározását). A vagyonátadással egy időben lehetőség van a közművek vagyonkezelésbe és egyben üzemeltetésbe adására is a megállapodás keretében.

A vegyes tulajdonban álló vállalkozások víziközmű vagyonának önkormányzati tulajdonba adását a törvény az önkormányzat és a vállalat megállapodására bízza azzal, hogy az átadásról a polgári jog szabályai szerint 2013. október 31-ig kell megállapodni. A vagyonátadás történhet visszterhesen és ingyenesen, ún. közcélú felajánlásként. Az utóbbi esetben a vállalat az átadott vagyont költségként számolhatja el és a vagyonátadás mentesül a forgalmi adó megfizetésének kötelezettsége alól.

Nem kellően rendezett a hatályban lévő közszolgáltatási szerződések alapján folytatott víziközmű szolgáltatási tevékenység jövőbeni alakulása. A szolgáltatók, ha folytatni akarják a tevékenységet, 2013. május 31-ig kötelesek működési engedélyt kérni a Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivataltól (Hivatal).

A Hivatal – a meglévő üzemeltetési szerződés ellenére – megtagadhatja az engedély kiadását, ha az új jogszabályi előírások nem teljesülnek a kérelem alapján és a megtagadás nem ütközik Magyarország által megkötött nemzetközi beruházás-védelmi szerződés rendelkezésébe. Ennek tükrében értelmezve a törvény visszamenő hatályára vonatkozó rendelkezéseket, kérdések merülnek fel az adott vállalkozások befektetőivel kötött (szindikátusi) szerződések hatályával kapcsolatban is.

Az önkormányzati felelősségi rendszerből kikerült a víziközmű szolgáltatási díjak megállapításának joga és kötelezettsége. E hatáskört a továbbiakban a miniszter gyakorolja. A díjak megállapítására vonatkozó javaslatot a Hivatal nyújtja be a miniszterhez.

Ma még nem ismert a díjmegállapítás mechanizmusa, de az tudott, hogy a díjjavaslat elkészítéséhez az érintett közszolgáltató és az ellátásáért felelős önkormányzat szolgáltat majd adatokat a Hivatal felhívása alapján.

További államigazgatási kontrollt jelent az önkormányzatok szolgáltatásszervezési tevékenysége fölött az önkormányzat és a szolgáltató közötti üzemeltetési szerződés (koncesszió, vagyonkezelés, bérleti üzemeltetési szerződés) előzetes jóváhagyása a Hivatal által. A Hivatal e kontrollszerepének tartalma és mélysége a további központi szabályozásban ismerhető majd meg.

Az önkormányzati gyakorlat kialakítása során számolni kell azzal, hogy a víziközmű üzemeltetőjének kiválasztása ugyan az önkormányzat hatásköre, de csak a Hivatal működési engedélyével rendelkező szolgáltatóval köthet üzemeltetési szerződést. Az önkormányzatok általános gyakorlata volt, hogy a víziközmű üzemeltetésére – jogszerűen – helyi rendeletben kizárólagos jogot adtak a kiválasztott magán, vagy e célra alapított önkormányzati gazdasági társaságnak. Az új szabályozás alapján a területi kizárólagos szolgáltatási jog megadása a Hivatal engedélyezési hatáskörébe tartozik.

Az önkormányzati rendszer 2013. január 1-jét követő átrendezésének szabályai már rögzítették, hogy a hulladékgazdálkodási közszolgáltatás továbbra is a települési, a fővárosban a fővárosi önkormányzat kötelező feladata marad.

Az önkormányzat a hulladékgazdálkodási feladatát közszolgáltatási szerződés útján biztosítja. A feladat ellátására csak az erre felhatalmazott engedélyező hatóság által kiadott hulladékgazdálkodási közszolgáltatási engedéllyel rendelkező szervezettel köthet közszolgáltatási szerződést.

Lényeges változás, hogy a törvény felhatalmazása alapján a kormány rendeletben határozta meg a közszolgáltatásnak minősülő hulladékgazdálkodási tevékenységek körét. Ez a megkötés kizárja, hogy a hulladékgazdálkodás ide nem sorolt elemei az önkormányzat önként vállalt közfeladatává válhassanak.

Erőteljes korlátot jelent a közszolgáltatás megszervezésében, hogy a hulladékgazdálkodási közszolgáltatást ellátó vállalkozás más engedélyhez vagy nyilvántartásba vételhez kötött hulladékgazdálkodási tevékenységet – a kormányrendeletben meghatározott tevékenységek kivételével – nem végezhet a jövőben. A „korlátozás” elsődleges következménye, hogy a közszolgáltatást végző vállalkozásokat a törvény kizárja a piaci alapon szerveződő hulladékgazdálkodási versenyből, ami a ma működő közszolgáltató szervezetek számára jelentős bevételkiesést jelenthet a továbbiakban. (A magyaros észjárás persze megtalálja majd azokat a kibúvókat, amelyekkel a közszolgáltatást ellátó vállalkozások kikerülik e számukra hátrányos szabályt.)

Figyelemreméltó változás, hogy a hulladékgazdálkodási közszolgáltatás körében is megszűnik az önkormányzat díjmegállapító hatásköre és e hatáskör a továbbiakban a minisztert illeti meg, aki a Hivatal javaslata alapján állapítja meg legalább egy év időtartamra a közszolgáltatás díját.

Eddig nem alkalmazott közszolgáltatás szervezési megoldást vezet be a törvény azzal, hogy 2014-től a hulladékgazdálkodási közszolgáltatást csak nonprofit gazdálkodó szervezettel láthatja el az önkormányzat. Jelenleg a hulladékgazdálkodási közszolgáltatást ellátó vállalatokban keletkező nyereség a tulajdonos önkormányzat számára osztalékként bevételi forrást jelenthet, továbbá a nyereségből kereszt finanszírozható az ellentételezett közszolgáltatásként működő köztisztasági tevékenység. A törvényi szabályozás e lehetőségektől elzárja az önkormányzatokat a jövőre nézve.

A településüzemeltetés szempontjából jelentős változás, hogy a települési folyékony hulladék kezelése kikerül a hulladékgazdálkodás köréből és a vízgazdálkodási ágazatba tartozó nem közművel gyűjtött háztartási szennyvízkezelésként nyer szabályozást. A közszolgáltatás megszervezése a települési önkormányzat kötelező feladata marad és – a leeresztő helyek kijelölésének kivételével – megmaradnak a tevékenységhez kapcsolódó önkormányzati kompetenciák (szolgáltatási tartalom és rend meghatározása, díjmegállapítás stb.).

Összegezés helyett: a településüzemeltetés szabályozásában érvényesülő tendencia alapján valószínűsíthető, hogy a további, önkormányzati felelősségi körbe tartozó közműves közszolgáltatások (távfűtés, közvilágítás) újraszabályozása a víziközművek, az egyéb (kommunális) közszolgáltatások pedig a hulladékgazdálkodási közszolgáltatás szabályozási logikája mentén alakul. 

golya.jpg

 

1 A dolgozat a Debreceni Egyetem Állam- és Jogtudományi Kara MTA-DE Közszolgáltatási Kutatócsoportja megbízása alapján készült, „A területi közigazgatás változásai” c. tanulmányom egyes szövegrészeit is felhasználja. A tanulmány teljes szövege a Kutatócsoport tanulmánykötetében jelent meg. [Horváth M. Tamás (szerk.): Kilengések. Közszolgáltatási változások, Dialóg Campus, 2013. 249-269. p.]

Kategória

Könyvajánló

Facebook Pagelike Widget

 

1037 Budapest, Montevideo utca 14.
Tel.: +36 1 340 2304
Fax: +36 1 349 7600
E-mail: info@orac.hu

Weboldal: orac.hu

Szakmai partnerek

Jegyzők Országos Szövetsége (JOSZ) – www.josz.eu

Közszolgálati Tisztviselők Szakmai Szervezeteinek Szövetsége – www.kozszov.org.hu