A magyar közigazgatás személyi állománya a rendszerváltozás óta sok átalakuláson ment át, eredmények és kudarcok sorozatával. A hatékonyság irányába mutató törekvések eredményei azonban mindannyiszor messze elmaradtak a várakozásoktól, a humánerőforrás menedzsment szakma fejlődése és az információs technológia adta lehetőségek ellenére.

A hatékonyság irányába történő lépések paradox módon rendre egy még bonyolultabb és több főt foglalkoztató szervezeti struktúrát eredményeztek, ami oda vezetett, hogy egy 2005-ös OECD felmérés alapján Magyarországon az aktív népesség 19,2%-a állt alkalmazásban a költségvetési szektorban, míg az OECD26 átlag 14,4%, és hogy hozzánk közelebbi példákat említsünk, ez a szám Lengyelországban 13,4%, Csehországban 12,9%, Szlovákiában mindössze 9,5%.

A mindenkori kormányzatok a közigazgatás fejlesztésében mindig is elsőszámú prioritásként tekintettek a közszolgálatban dolgozókra, mégis valahogy mindig Regős Bendegúz módjára ért véget a nagy nekigyürkőzés. (Rideg Sándor, Indul a bakterház: „Mert tuggya meg ország-világ, hogy én mindig jó szándékú gyerek voltam, csak mire a végire értem a szándékomnak, esett bele a fene.”)

De mit is pontosan a baj a közszolgálattal?

Személy szerint azt gondolom, hogy a legnagyobb probléma, hogy „menedzsment szintre” – értsük ezt a közigazgatásban bárhogy is – nem szivárgott be szinte semmi az elmúlt 30–40 év korszerű munkaszervezést és munkaerőgazdálkodást vizsgáló és alkalmazó tudományterületek, sőt, még a profitorientált vállalatok igen gyakorlatias világából sem, kivéve azokat a jól hangzó kifejezéseket, amelyek egy-egy stratégiai dokumentum vagy sajtóanyag kihagyhatatlan elemei közé kerültek. Ilyenek például: a kompetencia, a munkaköri rendszer, a teljesítményértékelés, a szervezeti kultúra, a munkavállalói elkötelezettség, mobilitás és a legújabb: az életpálya-modell.

A 2010-ben alakult új kormányzat a közszolgálat megújítását kiemelt stratégiai szintű célként azonosította, így az bekerült a Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Programban meghatározott fejlesztési területek közé. A programban megfogalmazott cél, hogy a magyar közszolgálat a változásokhoz gyorsan és rugalmasan alkalmazkodni képes – a nemzeti érdekeket előtérbe helyező – olyan közszolgálati ethoszra alapozható, amely az életpályamodell értékei mellett a hatékonyság és a teljesítmény értékeit is megtestesíti. Ehhez a stabilitást, kiszámíthatóságot képviselő karrier-elv, valamint a változásokhoz való rugalmas alkalmazkodást feltételező hatékonyság és a teljesítmény értékeinek ötvözésére van szükség.

A kétféle értékrendszer látszólag egymással ellentétes irányú megoldásokat tesz szükségessé, ezért olyan életpálya-modellt kell kidolgozni, amely megőrzi ugyan a karrier-rendszer előnyeit, de lehetőséget nyújt a változásokhoz való rugalmas alkalmazkodásra is. A rugalmas alkalmazkodást pedig azzal lehet elérni, ha a humánerőforrás-gazdálkodás célkeresztjébe a munkakör kerül.

A jelenlegi feladatkörökkel operáló személyzeti rendszert felváltani képes munkaköri rendszer bevezetésének igénye tovább erősödött a Kormány részéről, amikor a magyar közszolgálat újjászervezése, a karrierlehetőségek kibővítése és a közszolgálati életpályák összehangolása érdekében az 1207/2011. (VI. 28.) Kormányhatározatban rögzítette, hogy ki kell dolgozni az egyes közszolgálati életpályák közti átjárhatóságot előtérbe helyező, munkakör-alapú új közszolgálati életpálya-modellt, melynek érdekében az egyes élepálya elemek (munkaköri rendszer, teljesítményértékelés, továbbképzés és vizsgarendszerek stb.) összehangolását is meg kell valósítani.

A szervezetet a személyzettel a munkakör köti össze, ezért egy életpálya-modell alapkérdése, hogy lehetséges-e bevezetni és működtetni egy komlpex, egységes, minden szervezetre kiterjedő munkakör-alapú humánerőforrás-gazdálkodási módszertant a közszolgálatban?

Az egységes munkaköri rendszer teszi lehetővé egyrészt, hogy az egyes életpályák közti átjárhatóság tervezehető, megvalósítható legyen, másrészt, hogy az állami feladatok és azok volumenének meghatározása mentén racionalizálásra kerülhessenek a közszolgálati szervezetekben jelenleg meglévő indokolatlan párhuzamosságok, felesleges kapacitások, illetve a költségvetési személyi kiadási tételek.

A közszolgálatban is, mint bármely szervezetben minden munkakörnek jól behatárolt szervezeti feladata, célja van és bizonyos eredményeket várunk el tőle, de ez az aspektus a jelenleg tervezett életpálya-modell esetén kiegészül az átjárhatóság feltételének megteremtésével is. A közös munkaköri rendszer nélkül ugyanis nem lehetséges az életpályák közti mobilitás valódi megteremtése.

A szervezet a közszolgálatban is csak akkor működhet hatékonyan és eredményesen, ha a munkakörök összhangban a kormányzati és szervezeti stratégiákkal és célokkal betöltik funkciójukat, és hatékonyan, mérhetően hozzájárulnak az eredményekhez.

Egy munkakör-alapú rendszerre épülő életpálya-modell elvárt eredményei lehetnek:

–  szervezeti hatékonyság növekedése (felelősségek, hatáskörök tisztázása, szervezeti és funkcionális átfedések kiküszöbölése);

–  áttekinthető és kiszámítható javadalmazási rendszer;

–  munkakör gazdagítás, rotációs folyamatok motivációs lehetőségei;

–  objektív kiválasztási és toborzási alapok lefektetése;

–  teljesítménymenedzselési rendszer kialakítása;

–  célzott humánerőforrás-fejlesztési, továbbképzési rendszer kialakítása.

A hatékony és szakmai síkon lefektetett munkaköri rendszer az alapja az összes, továbbiakban erre épülő humán- és szervezeti folyamatnak, átalakításnak, amit összefoglalóan az életpálya-modellnek nevezünk.

Egy korszerű életpálya-modell szükséges elemei

Egy olyan léptékű változtatáshoz, mint ami egy életpálya alapú rendszer kiépítését és bevezetését jelenti csak nagyon komoly tervező, előkészítő munkával és még több teszteléssel érdemes nekilátni. Egy modellt bevezetni ugyanis nem lehet egy-két elemének bevetésével, az egyes eszközök egymásra épülnek ugyanis (pl: teljesítmény értékelés és képzés), egymást erősítik, mint a fogaskerekek. Senki nem szeret tekerni egy olyan biciklit teljes erőbedobással, melyen a lánc leesett és nem hajt. Ezért életpálya-modellt is csak egyben, minden elemét tartalmazó „csomagban” célszerű bevezetni. De milyen elemei is kell, hogy legyenek egy korszerű életpálya-modellnek a közszolgálatban?

Karrier-menedzsment

Egy korszerű életpálya-modell központi eleme egy olyan karrier-menedzselési rendszer, amelyben a munkaerő tervezési, fejlesztési és ösztönzési módszerek együttesen, egymással koherens kapcsolatban állva kerülnek alkalmazásra. Ezek együttesen biztosítják, hogy a jobb teljesítmény elismerése a karrier kibontakozásán keresztül a magasabb szakmai elismertségben és javadalmazásban fejeződik ki. Amennyiben kialakítható az objektív alapon működő karrier-menedzsment a közszolgálatban, úgy erősödik a személyi állomány „hitelessége” (csökken a sógor-koma viszonylat jelentőssége), erősödik a felelősség és teljesítmény-alapú szemlélet és nő az elkötelezettség a tisztviselők között. Az így működő modellekre jellemző, hogy:

–  a rendszer biztosítani tudja a vezetői munkakörökre és a kulcspozíciókra az alkalmas, minden tekintetben megfelelő munkaerő utánpótlását;

–  csökken a tisztviselők beválásának kockázata, növekszik a beválási arány;

–  a külső és belső kiválasztás folyamata szakszerűen zajlik le, a személycserék nem okoznak fennakadást a működésben;

–  erősödik a belső mobilitás, s csökken a külső fluktuáció;

–  lerövidül az új munkatársak betanulási ideje;

–  növekszik az alkalmazottak elkötelezettsége.

Objektív teljesítménymenedzsment és teljesítményértékelés

A teljesítményértékelés az a rendszereleme a modellnek, amely talán a legélénkebb vitákat generálja a tisztviselők között. Ez alapjában véve két okra vezethető vissza: (1) hosszú évek óta próbálják bevezetni inkább kevesebb, mint több sikerrel, (2) kiemelt célja mindig is a bér és jutalom, azaz az anyagi elismerés differenciálása volt. Valójában ennek a rendszerelemnek az igazi célja, hogy a közigazgatásban dolgozók teljesítménye átlátható, pontos, kommunikált és a szervezet stratégiáját szolgáló célkitűzési rendszer alapján folyamatosan figyelemmel legyen kísérve és rendszeresen kerüljön sor a visszajelzésre, azaz az értékelésre. A teljesítmény nyomon követése ugyanis elsősorban a dolgozó számára lenne fontos, ugyanis ha nem kap visszajelzést az elvégzett munkájáról, nem tudja megítélni, hogy hogyan teljesített, motivációvesztés, önbizalomvesztés, bizonytalanság alakulhat ki, amely nagymértékben csökkentheti a munkavégzés eredményességét.

Egy fejlett, modern teljesítményértékelő és -menedzsment rendszer a következő előnyökkel jár: 1) teljesítmény-alapú megbeszéléseket, visszajelzéseket biztosít, 2) a dolgozó célzott fejlődését szolgálja, 3) célja a dolgozó ösztönzése, 4) a kiemelkedő teljesítményt jutalmazza, 5) az alulteljesítést felfedi és felderíti az okait.

A magyar közszolgálatban alkalmazott bármilyen módszertannal megvalósított teljesítménymérés és értékelés mindaddig hatástalan marad, amíg (1) nem sikerül egyértelművé, azaz minden egyes munkakörhöz objektívan meghatározottá és mérhetővé tenni az elvárásokat, (2) vagy amíg nem sikerül elválasztani a teljesítményértékelést a javadalmazástól és szimpla visszajelzéssé alakítani a vezetők részéről. Mindkét lehetőség komoly szervezeti kultúraváltást igényel, amely hosszú évek alatt elvégzett következetes szemléletformáló és szakmai fejlesztő munkával jár és kitartó akaratra van szükség a megvalósításához. Ebből következik, hogy a most bevezetésre kerülő TÉR esetében is igaz, miszerint talán fontosabb, hogy hogyan történik meg a befogadása a szervezeti kultúrába, mint maga a módszertan alkalmazása.

Munkakörökhöz és egyéni teljesítményhez igazodó illetmény- és ösztönző rendszer

Az életpálya-modell alapját biztosító munkakör-alapú rendszer teszi lehetővé, hogy a közszolgálatban is bevezethető legyen egy olyan illetményrendszer, amely nem kizárólag a szolgálati idő, címek, illetve a vezetői szint szerint differenciál, hanem az egyes munkakörök értékét is figyelembe veszi a tisztviselők illetményének megállapításánál. A munkaköri rendszer ugyanis aszerint differenciálja az egyes munkaköröket, hogy azok a közszolgálat egészét nézve milyen értéket képviselnek. A magasabb értékű munkakörök magasabb iskolai végzettséget, több szakmai tapasztalatot, nagyobb önállóságot és felelősséget igényelnek, tehát magasabb illetményt is kell biztosítani az azt betöltő tisztviselőknek. Így létrejöhet egy méltányos és arányos illetménystruktúra, amely a differenciált munkaköröknek és azok illetményszintjének köszönhetően öszönzi a belső, közszolgálaton belüli mobilitást is, ezáltal pedig várhatóan jobb teljesítményre sarkallja a tisztviselőket. Persze mindez csak akkor igaz, amennyiben az egyes munkakörök betöltését objektív szempontok alapján végzik, azaz valóban működik a karrier-menedzsment alrendszer.

Egy ösztönzési rendszer persze sokféle elemből áll, komoly humánrendszereket működtető szervezetek összetett és sokféle eszközt alkalmazó ösztönzési rendszert működtetnek, ezek nagyrésze jól alkalmazható a közszolgálatban is. Ide tartozik például a rekreáció támogatása (pl: kedvezményes üdülés, sportolás biztosítása), emelt szintű egészségügyi szolgáltatások biztosítása, vagy a továbbtanulás támogatása is. Külön most nem fejteném ki a béren kívüli juttatások rendszerét egyrészt, mert az elmúlt években viszonylag nagymértékben ismertté vált a közszolgálaton belül, másrészt meg azért, mert a szinte egységesen (évi 200 000 Ft) megszabott keret nem segíti a differenciált ösztöznést.

Viszont a teljesítményhez kötődő ösztönzőkről igenis kell beszélni, ha a közszolgálat megújulását, valóban a hatékonyság, teljesítmény és elkötelezettség köré kívánjuk építeni. A teljesítménymenedzsment és -értékelés nehézségeiről fentebb már írtam, azonban most vizsgáljuk meg azt az aspektusát ennek a rendszerelemnek, ami az anyagi kompenzációt erősíti. A magyar közszolgálatban alkalmazott, évek óta működő illetményeltérítési rendszer véleményem szerint teljes mértékben alkalmatlan a teljesítményhez kötött anyagi elismerés közvetítésére. Egyrészt azért, mert beépülve a tisztviselői bérbe azt az érzetet kelti, hogy magasabb életszínvonalat biztosíthat magának a tisztviselő, ám ez csak időleges (egy év távlatában igaz), s a következő évben, ha kisebb mértékű vagy semmilyen illetményeltérítés nem realizálódik (ami könnyen bekövetkezhet, hiszen a teljes állomány illetményének eltérítésére nincs lehetőség, mégha minden tisztviselő maximális teljeítmény nyújtott is), akkor azt a tisztviselő „fizetéscsökkenésként” élni meg. Ezzel szemben az egyszeri jutalom valóban az, aminek mondja magát: azaz a kitűzött cél elérését szolgáló egyszeri anyagi juttatás. (Ennek ma alkalmazott megfelelője a céljuttatás rendszere, de az nem a teljesítmény értékelésén alapul.) A jutalom intézményét megfelelő korlátok között, átláthatóan, méltányos keretek között szükséges lenne visszaállítani a közszolgálatban, ha azt szeretnénk, hogy a teljesítményértékelés valódi anyagi ösztönzőhöz is kötődjön.

Ezeket figyelembe véve az illetmény- és ösztönző rendszernek az alábbiakat kellene garantálnia az életpálya-modell keretein belül:

–  biztosítani kell, hogy a dolgozók érezzék, hogy munkájukért ugyanaz a munkabér illeti meg őket, mint a hasonló munkakörű, feladatfókuszú és teljesítményt nyújtó személyeket;

–  az illetmény- és ösztönző rendszer egyszerű, átlátható és a tényleges teljesítménnyt figyelembe véve a folyamatos kiemelkedő teljesítményt ösztönzi.

Az életpályát támogató továbbképzési rendszer

A közigazgatási szervek működésének hatékonysága döntő módon függ attól, hogy szervezeti szinten mennyi – akár dokumentált, akár csak a tisztviselő fejében lévő – tudással rendelkeznek, és hogyan képesek ezt a tudást megőrizni, növelni és legfőképpen hasznosítani. A magyar közigazgatási kultúra sajátossága az erősen formalizált, hierarchikus felépítés, a nehézkes vertikális irányú információáramlás és a gyenge horizontális kapcsolatok. Az ebből fakadó információs aszimmetria nehezíti a tudásmegosztást és a szervezeti tudás rögzítését, ami végső soron rontja a munka hatékonyságát, és hátráltatja az elfogadó, támogató munkahelyi környezet kialakulását.

A jó közigazgatás megteremtéséhez természetesen szükség van arra is, hogy azok, akik a közigazgatásban tevékenykednek, magas szintű szakmai ismeretekkel rendelkezzenek, és képesek legyenek az állandóan változó követelményeknek megfelelve folyamatosan képezni magukat, szélesíteni tudásukat. A közigazgatás legfontosabb feladata a tisztviselői kar fejlesztésével kapcsolatban az, hogy biztosítsa a mindennapok feladatellátásához szükséges komplex kompetenciák és megfelelő motivációs szint egyidejű meglétét. Ezt egy olyan emberi humánfejlesztési rendszer tudja biztosítani, amely képes az aktuális, illetve a várható kihívásokra megfelelő, kellően rugalmas válaszokat adni. Szükséges a képzésbe bevont tisztviselői kar bővítése és az „életen át tartó tanulás” feltételeinek megteremtése, mivel a humán tőke növekedése a szervezet hatékony működésének egyik alapfeltétele.

A fentiekből egyenesen következik, hogy a hatékony közigazgatás megteremtéséhez nélkülözhetetlen egy jól működő, minőségi tudástranszfert biztosító továbbképzési rendszer. Az egész életpályát átfogó tanuláshoz ki kell alakítani azokat a támogatási irányokat, követelményeket, módszereket, képző intézményeket, az önálló tanulás támogatásának a kereteit, melyben a tisztviselő folyamatosan részt vesz.

A továbbképzési rendszer bemenetének a teljesítménymenedzsment rendszerből kell érkeznie, azaz az egyéni fejlesztési területek meghatározását követően a konkrét továbbképzési igényeknek megfelelő képzési programok biztosításával kell elvégezni a szükséges fejlesztéseket. A megújított közszolgálati továbbképzési rendszer [273/2012. (IX. 28.) Korm. rendelet a közszolgálati tisztviselők továbbképzéséről] egy ilyen életpályát támogató, a karriermenedzsmentet kiszolgáló rendszerelemet kíván létrehozni. Egy ekkora volumenű változás esetén évekre lesz szükség, hogy értékelni lehessen az eredményeket, ám annak lehetősége, hogy a tisztviselők fejlesszék magukat ma már nyitva áll a közszolgálatban. Fontos megjegyezni, hogy a továbbképzés egy jól működő életpálya-modell esetén az elsődleges belső mobilizációt támogató eszközzé fogja kinőni magát, hiszen a magasabb értékű munkakörökbe való „eljutás” lehetősége a képzésen keresztül érhető el a tisztviselők számára.

Összegzés

A fentiek alapján világos, hogy milyen helye és szerepe lehet egy korszerű életpálya-modellnek a közszolgálat megújításában, s az sem lehet kétséges, hogy ezek a fejlesztések a tisztviselők érdekében születnek. Ám a cikk elején emlegetett Regős Bendegúz mondatot most sem szabad feledni.