„Egy kis bizonytalanság mindenkinek jót tesz” (Henry Kissinger)

Mint azt a t. Olvasók bizonyára tudják, a Belügyminisztérium a közigazgatási hivatalok bevonásával, részükre aktív szerepvállalás meghatározásával kívánta segíteni az átállást, az új eljárási kódex bevezetését.

Ennek keretében a hivataloknak visszatérően jelentéstételi kötelezettsége van a szakminisztérium felé, mind a jog alkalmazása, mind a jog értékelése tárgyában. E körben nemcsak saját tapasztalatainkat kell hasznosítanunk, de magunk is gyűjtőhellyé és elosztóponttá váltunk, más területi közigazgatási szervek, az önkormányzatok és nem utolsó sorban a leendő ügyfelek ötletei, felvetései és kérdései tekintetében. Mivel az országos hatáskörű szervek székhelye is általában Budapest, a fővárosi gyakorlat érdekessége és sajátossága: esetenként előfordul, hogy ezen közigazgatási szervek is hivatalunkkal keresik az együttműködést.
Utólag megállapítható, hogy a Ket. bevezetését az ügyféli oldalon nem követte élénk érdeklődés a közigazgatási hivataloknál. A törvény hatálybalépését követő negyed évvel inkább afelé hajlunk, hogy az ügyfél elsődlegesen az eljárás végkimenetelére kíváncsi, és kevéssé érdeklődik a részletek iránt. Másként fogalmazva a Ket.-re is érvényes lett, hogy nem a pozitív elemeket veszik észre az emberek, sokkal inkább érzékenyek mindezek hiányára. Fontos tapasztalat, hogy az értékválasztás is viszonylagos, ezért kell a hatóságoknak megértetni ügyfeleivel az egyedi rendelkezésen túl a mögötte meghúzódó követendő célt, jó szándékot is. A szakhatóságok alapügyben eljáró hatóság általi megkeresésének kötelező betagozódása az eljárás menetébe például ügyféli szemszögből első ránézésre nem jogai érvényesítését könnyítő, inkább gátló tényezőként jelenik meg, de ez nem ítélhető meg a közigazgatás saját munkaszervezésének ismerete, a többi ügyfél sorállása felborításának értékelése, illetve a helyes döntéshez szükséges tényállás felderítés módjainak ismerete nélkül. Ugyanilyen kérdés az ügyféli fogalom újraszabályozása, amit a magunk részéről csak elmélyítésnek, részletezésnek találunk, tartalmi bővítés nélkül, azaz a látszat itt is csal.
Hivatalunk több, mint húsz esetben tett javaslatot jogszabály módosításra (jelentéseink honlapunkon olvashatóak: www.bfkh.hu), de jogértelmezési javaslataink is szép számban adódtak.
Hatóságunkhoz bárki által írásbeli kérdés intézhető a Ket.-tel kapcsolatos informálódás körében, amikre szintén igyekeztünk válaszokat adni. A hozzánk érkezett megkeresések változatos képet mutattak, az egészen egyszerű, számunkra magától értetődő kérdésektől (amik inkább felvilágosítás kérésnek tekinthetők) a több jogszabályhely egyidejű alkalmazását igénylő, útmutatást kérő leveleken keresztül az egyedi, extrém helyzetek felvonultatásáig bezárólag. Voltak esetek, amikor „Lyukasóra” című tévéműsor alapötletéhez hasonlóan szellemi próba elé állított minket a kérdező. (mi történjen a lefoglalt tárggyal pl. kiégett görög teherautó, ha arra nem tart igényt a továbbiakban annak tulajdonosa?)
A komolyabb nehézségek jelzésével, a napi gyakorlatot hátráltató valódi vagy látszólagos ellentétek feloldására irányuló kérdések nagyobb számban való beérkezésével igazából az év végén és az újév elején szembesültünk, hiszen a Ket. hatálya alatt beindult eljárásokban mostanra jutnak felszínre azok az összetett kérdések, amelyek szakmai kihívást jelentenek a jogalkalmazóknak.
A közigazgatási hivataloknak az írásbeliség mellett úgynevezett Ket. forródrótot is üzemeltetniük kell, telefonon fogadva azokat az általános kérdéseket, amelyek az új eljárási törvény alkalmazásához kapcsolhatóak. Hivatalunk ezt a hagyományos kapcsolattartáson (06-1-235-1740) túl a Ket.-tel foglalkozó köztisztviselő részére mobiltelefon (06-30-374-2259) biztosításával oldotta meg. Úgy véltük, a problémakör súlya indokolja ezt a fajta készenléti, ügyeleti megoldást, magyarul az első időkben a kérdezés, felvilágosítás joga nem szűkülhet a hivatali munkaidőre. Hangsúlyoztuk azonban, hogy nem általános segélyvonalként, nem egyedi ügybe beavatkozó, beleszóló fórumként álltunk szolgálatba, hanem a forródrót működtetésének célja az egyes jogintézmények tartalmának kibontására, részletezésére vonatkozóan tájékoztatás, az új eljárási joganyag teljesebb körű megismerésének elősegítése. Erre a fórumra is érvényes, hogy sokkal inkább a köztisztviselő kollegák igénylik a segítségünket. A forródrót kifejezés felfogásunkban azt is jelzi, hogy „gyorssegélyről”, az első időkre vonatkozó és egészséges jogérzékünkre is erősen támaszkodó véleményalkotásokról van szó, melyek helyességét az idő és a közigazgatási rendszer belső és külső ellenőrző mechanizmusai hivatottak megítélni. Tanácsainkkal inkább az irányt tudjuk mutatni, az eligazítás tágabb határain túl a finomhangolás a folyamatnak olyan későbbi része, melyre természetéből fakadóan csak a végpontokon kerülhet sor, és nem mellőzheti a kellő tapasztalatot sem.
A közigazgatási hivatalvezetők a fentieken túl a vezetésükkel működő államigazgatási kollégiumok keretében is kötelesek segédkezni a Ket.-re való zökkenőmentes átállás érdekében. Ennek módja hivatalunk esetében a havi rendszerességgel ülésező munkacsoport létrehozása volt, aminek munkájában a kollégium tagjainak delegáltjai mellett meghívotti státusszal részt vesz többek közt a Fővárosi Főügyészség, a Fővárosi Bíróság Közigazgatási Kollégiumának, illetve a BRFK-nak a képviselője is. Ezáltal – folytonosan szem előtt tartva, hogy a közigazgatás törvényességét ellenőrző önálló hatalmi ágak képviselőinek nem feladata a közigazgatási gyakorlat „előszűrése” – a szakmai kerekasztalok még hatékonyabban működnek. Egyszerűen azért, mert a jogalkalmazás más-más területein dolgozók, illetve a közigazgatást kontroll alatt tartó hatalmi ágak képviselői egymástól különböző alaphelyzetből, eltérő megközelítések alkalmazásával járulnak hozzá a helyes megoldások megtalálásához, de legalábbis az eligazodáshoz, az útkeresés egyes buktatóinak kiküszöböléséhez. A Ket., mint közös nevező, magát a kollégiumi tagokat is közelebb hozta egymáshoz, az együttműködés érdemivé és valódivá vált. Ez, a Ket. alkalmazásán is túlmutató eredmény azért hangsúlyos, mert más szervek összefogása a diplomáciai érzéket sem nélkülöző nehéz feladata a hivatalvezetőknek.
A probléma munkacsoporti ülésen történő lokalizálása után (még a Ket. Szakértői Bizottság véleményének kialakítása előtt, a rendszer működőképességének biztosítása végett) került sor 2005. október 26-án a (honlapunkon olvasható) szakhatóságok eljárása, és igazgatási szolgáltatási díjuk eljárási kérdéseinek tárgyában szakmai tájékoztatás kibocsátására a jegyzők részére. Ezen kézzel fogható eredmény mellett a napi ügyintézési rutin részévé is válnak a közösen összegzett tapasztalatok, levont következtetések. A munkacsoport által megfogalmazott álláspontokat, véleményeket hivatalunk jelentéstételi kötelezettsége keretében továbbította a Belügyminisztérium felé.
Hivatalunk a Ket.-nek a napi gyakorlatba való átültetését tájékoztató kiadványok folyamatos megjelenésével is elő kívánja segíteni, ezen munkában valódi partnerekre találtunk a Főpolgármesteri Hivatal és a Fővárosi Jegyzők Egyesületének személyében. Eddig négy Ket. füzet jelent meg, melynek szövege szintén elérhető honlapunkon. Az egy-egy szakmai részkérdést kibontó, szakigazgatási joganyagot is bevonva feldolgozó munkákból aktualitását tekintve is kiemelést érdemel dr. Józsa Fábián: a Ket.-ről röviden, 111 kérdés az új eljárási törvényről című munkája. Mint fentebb írtam, az ügyféli körből nem rohamozták meg hivatalunkat a jogkereső polgárok, de ezzel együtt voltak, akik általában többet szerettek volna megtudni az eljárási szabályok újdonságairól, a „mese felnőtteknek” olvasmányos módszerével. A szerző ezt az igényt felismerve készítette el olyan átfogó munkáját, amely vállaltan egyszerűen járja körbe és mutatja be azokat a jogintézményeket, melyek a jövőben meghatározói lesznek a közigazgatási eljárásnak.
„Tedd azt, amit tudsz, ott ahol vagy, azzal, amid van” (Theodore Roosevelt)
A Ket.-re való átálláskor a kisebb-nagyobb akadályok során olyan alapkérdésekkel találkoztunk, amelyek jogalkalmazói mivoltunkból kifolyólag hatáskörünket messze meghaladták. Mindazonáltal bemutatásuk nem lehet felesleges, mert kellően érzékeltetik azt a környezetet, amiben a közigazgatásnak dolgoznia kell. Az új eljárási kódex esetében két alapvető problémakör körvonalazódott, amikre felfűzhetőek a törvénnyel szemben megfogalmazott aggályok.
Kellően képzett-e a közigazgatás szakemberállománya az ilyen precizitású szabályok alkalmazására? A köztisztviselők jogi felkészültsége záloga-e a törvény megfelelő alkalmazásának, vagy a szaktudás leginkább más irányú, mivel a köztisztviselői karban jelentős számban vannak pl. mérnökök (építésigazgatás), tanárok (gyámügy) vagy orvosok (egészségügyi igazgatás)?
A fenntartásokra a jogalkotó a törvény bevezetésével adta meg az igenlő választ (roma locuta, causa finita), így hivatalunk csak ezen alapkérdésen túllépve a törvény értelmezését, az egységes és helyes joggyakorlat kialakításában való segédkezést tekinthette feladatának. E körben azt próbáltuk hangsúlyozni, hogy megnő a szerepe a jogi irodáknak, kabineteknek, akiknek fokozott segítséget kell nyújtani a többi szervezeti egységnek. Érdemes utalni a központi adóhatóság szervezeti felépítésére, működési mechanizmusára, ahol az elsősorban pénzügyi ismeretekkel bíró revizorok munkáját az ún. realizáló jogász fogja össze, értékes megállapításaikat ő konvertálja át a jogi kötőerővel bíró aktusokba. Ehhez hasonló munkamegosztás megítélésem szerint a jegyzők esetében is a siker kulcsa lehet. Tapasztalataim szerint a polgármesteri hivatalok köztisztviselői gyakran feledkeznek meg arról, hogy maguk általában nem a hatáskör önálló címzettjei, hanem az egyes jegyzői hatáskörök gyakorlására felhatalmazott „segéderők” (pl. az adóiroda esetében nincs jogszabályi akadálya annak, hogy végrehajtsa az építési iroda döntését, hiszen mindkét szervezeti egység a jegyzőt testesíti meg). Így a belső szervezeti kérdések, a működés rendje ugyan alapot teremthet számukra a többiektől való elszeparálódásra, ám ennek hiányában tévesen gondolják azt, hogy az nem az „ő” ügyük, mivel az ügy a jegyzőé, a köztisztviselők pedig a jegyző kezeiként jeleníthetők meg. Főleg a jelenlegihez hasonló helyzetekben kell az „írástudók felelősségével” többet vállalni. Más kérdés, hogy a munkaszervezés olyan vezetői feladat, amely a jegyző aktivitását igényli. További segítség lehet a megfelelő formanyomtatványok előkészítése, ami szintén legalább annyira eljárási, mint amennyire a szakigazgatások sajátosságainak figyelembe vételét igénylő kérdés.
A többletfeladatok ellátására elegendő fedezet áll-e rendelkezésre?
Ezt a kérdést sem a kormány területi szervének kell kezelnie, így a megoldáshoz e területen csak annyiban járulhatunk hozzá, hogy költség takarékos megoldások alkalmazását ösztönözzük, és magunk is igyekszünk olyan megoldásokat kiajánlani, melyek hozzájárulhatnak a jelenlegi helyzet hatékonyabbá tételéhez. A hatóság megnövekedett munkaterhét elismerve következetesek vagyunk az eljáró hatóság – szakhatóság kiemelt témakörében, javaslataink irányultságát tekintve afelé hatnak, hogy az együttműködésnél ne a részfeladatot, hanem az egészet tartsák szem előtt az alkalmazott megoldások során, így például a jegyző ne automatikusan továbbítsa azokat a sommás beadványokat (pl. kocsmát akarok nyitni), amiket a későbbiekben ki kell egészíteni, hanem már az eljárás megindulásánál hiánypótlással igyekezzen teljessé, és ezáltal –a többi résztvevő hatóság számára is -intézhetővé tenni a kérelmet.
„Leginkább az a munka fáraszt, amit nem végeztünk el” (Eric Hoffer)
Tulajdonképpen minket is meglepett, a törvény életbe léptetésének nagy tanulsága az volt, mekkora méreteket is ölt valójában a közigazgatási joganyag, milyen sokféle feladat ellátása hárul a különböző közigazgatási szervekre hatósági jogköreik alkalmazását illetően. Ennek megfelelően azt tapasztaltuk, hogy a Ket. ugyan önálló egység, ám nem önmagában áll, így az új joganyag alkalmazására való átállás legfontosabb kérdése, hogy a közigazgatási joganyagot összhangba hozták-e a kódexszel. A jogirodalomból vett megállapítással érzékeltetve a kérdés jelentősségét: „a problémát tulajdonképpen az jelenti, hogy a Kormány által a Belügyminisztérium számára – a Ket.-tel való összehangolás céljából – 120 magas szintű jogszabálytervezet pontról pontra való érdemi átvizsgálására adott két hetes határidő – még éjjel-nappali munkavégzés mellett is – iszonyúan rövid volt a Ket. rendelkezéseitől való indokolatlan eltérések kiszűrésére” (A közigazgatási eljárás szabályai; HvgOrac 2005. 434. oldal, szerző: dr. Kilényi Géza).
Sőt, a változás az egész belső jogrendet is érinti, a jogrendszer egysége igényli, hogy más joganyagokkal is egymáshoz igazodjon a Ket.. Egyszerű példával élve, amíg a Ptk. 120.§-a tulajdonszerzési módként csak a hatósági határozattal való jogszerzést ismeri el, hiányzik a magánjogi alapja az eljárási költségek viselésének végzéssel való megállapításának.
Ezek a felvetések azért nem mellékesek, mert az általunk észlelt, vagy a mások által felénk jelzett problémák közül a legfajsúlyosabbakban nem a Ket. önálló alkalmazásán volt a hangsúly, hanem a Ket. + ágazati joganyag összhangjának megtalálása okoz(ott) gondot, a jog belső összefüggéseit ilyenkor nem ritkán nem feltárnunk, hanem sokkal inkább feloldanunk kellett, a szabályok együtt-, és ellenhatásainak káros következményeit elkerülendően, a jogi parancsokban rejlő „energia” megfelelő irányultságának meghatározásával. Az egyedi kérdések taglalását jelen fórumon mellőzve, zárógondolatként annyit emelek ki, hogy – és ebben a közigazgatás kialakuló gyakorlatának határozottnak és következetesnek kell lennie – a Ket. alapelvi rendszerének aktualizálásával és részletezésével mód nyílik az illesztések esetleges kisebb egyenetlenségeinek elsimítására. Az alapelveket a magam részéről olyasminek tartom, mint a tudományos-fantasztikus filmekben az „erőt”, amely mindenütt jelen van, és mindent áthat, átitat, ezáltal pedig meghatároz. Az alapigazságok közül is (nemcsak elhelyezésében, de tartalmában is) élen jár a Ket. 1.§ (1) bekezdése, amely azt teszi a hatóság kötelességévé, hogy hatáskörét a jogszabályokban előírt célok megvalósítása érdekében gyakorolja. Ez nem lehet önkényes, ám kétségtelenül a formalizmus merevségét oldó segédszabályról beszélhetünk, amely számomra olyan lehetőséget jelent, mint a Ptk. 1.§-ában a törvény céljaként definiált elvárások, miszerint a szabályozás tárgyává tett életviszonyok nem függetleníthetők sem a mindenkori gazdasági és társadalmi rendtől, sem az alapvető szabályoktól, az értelmezések kiindulópontja kizárólag az összhang megtalálása lehet.
Jogalkalmazás
A Ket. egyik legfontosabb célkitűzése az volt, hogy az ügyfelek számára egyszerűbbé, gyorsabbá, biztonságosabbá tegye az ügyintézést azzal, hogy mindeközben az alkotmányossági szempontok is magas szinten érvényesüljenek. A cél elérése érdekében írta elő a Ket. többek között, hogy az ügyfél-azonosításhoz szükséges adatok kivételével az ügyféltől nem kérhető olyan adat igazolása, amelyet valamely hatóság jogszabállyal rendszeresített nyilvántartásának tartalmaznia kell. A kezdeti időszakban nehézséget jelentett, hogy nem minden hatóságnál álltak rendelkezésre az érintett adatbázisokról tájékoztató listák. Ezeket a közigazgatási hivatalok, illetve ágazati szinten a minisztériumok közreműködésével a BM összegyűjtötte, és a hatóságok, valamint az ügyfelek számára a honlapon hozzáférhetővé tette. Félreértésekre adott okot, hogy sok ügyfél – esetenként hatóság − úgy értelmezte az ügyfél helyetti irat- és adatbeszerzést, hogy az azzal kapcsolatos költségeket is a hatóság köteles állni. Természetesen ez a félreértés mára már tisztázódott.
A Ket. differenciált határidőrendszert vezetett be az eljárási részhatáridők meghatározásával. A Ket. ezen rendelkezéseinek a betartása a tapasztalatok szerint megtörténik, de azt az ügyintézők többletteherként értékelik. A Ket.-ben szabályozott egyes részhatáridőket az alacsony létszámra tekintettel rövideknek tartják pl. a belföldi jogsegélynél vagy olyan ügyintézői munkakörökben, ahol a köztisztviselő helyszíni szemlét, ellenőrzést gyakrabban végez. E felvetések egy része megalapozott, de tény, hogy a Ket. érvényesülése az eddigieknél hatékonyabb munkaszervezést is igényel.
Az eljárás megindításáról való értesítés különösen az olyan ügyekben bír jelentőséggel, amikor az ügy tárgya a szűkebb vagy tágabb környezet megváltoztatását célzó tevékenység, pl. építkezés, telephely, üzem telepítése. Nem lehet azonban elhallgatni azt a tényt, hogy az értesítés kiküldése, és az ügyfelekkel való folyamatos kapcsolattartás megnöveli az eljáró hatóság munkaterheit és kiadásait. Ez utóbbiakat a kialakulni látszó jó és ötletes helyi gyakorlattal lehet csökkenteni, így egyes nagyvárosokban saját kézbesítőt alkalmaznak a közmunkavégzők köréből, de pozitív eredményként értékelhető az is, hogy a „nagyszámú” ügyfelet érintő ügyekben (pl. kisajátítás) alkalmazzák az eljárás megindításának hirdetmény útján történő közlését, ami egyszerűbbé, gyorsabbá és olcsóbbá teszi az ügyintézést.
Az ügyfelek és a hatóságok közötti kapcsolattartásban és együttműködésben a hatósági közvetítők szerepvállalása még nem érzékelhető, pedig ők lehetnének azok, az adott ügy szempontjából megfelelő szakmai ismeretekkel rendelkező személyek, akik a nagyszámú ügyfelet érintő, jelentősebb eljárásokban közvetítenek az ügyfelek és a hatóságok között.
Ugyancsak az ügyfelek eljárásjogi helyzetét könnyítő változás, hogy a Ket. az egyes döntések meghozatalához szükséges szakhatósági állásfoglalások beszerzését is az eljáró hatóságra hárítja. Így az ügyfélnek csak egy, a jogszabályban erre kijelölt hatósággal kell kapcsolatban állnia. A módosult szabályozást illetően merült fel a legtöbb félreértés, jogalkalmazási probléma. Kezdetben egyes hatóságok eltérően értelmezték a szakhatóságok és ügyfelek eljárásjogi kapcsolatát, sőt megkérdőjelezték azt. Mostanra a BM Ket. Szakértői Bizottsága állásfoglalásának eredményeként világossá vált, hogy pl. a hiánypótlás, helyszíni szemle kitűzése, stb. esetében a szakhatóság a hatóságtól függetlenül, önállóan tevékenykedik. Mind a mai napig problémát okoz azonban a szakhatóságokat megillető igazgatási szolgáltatási díj hatóság által történő beszedése, mert az részben pénzügyi elszámolási oldalról többletmunkával jár, részben azért, mert a díjfizetési kötelezettség esetleges elmulasztása miatti eljárás megszüntetés, illetve a költségmentesség engedélyezése több kommunikációt, egyeztetést igényel a hatóság és a szakhatóságok között.
Mind az ügyfél, mind a hatóság szempontjából kiemelkedő jelentőségű szempontként merült fel a nyelvhasználat újraszabályozása. Problémákat a hatóságok ezidáig nem jeleztek. A tolmácsolás elősegítése érdekében az egyes hatóságok – önkéntes adatszolgáltatás alapján – jegyzéket készítettek azokról a tolmácsokról, akik közreműködhetnek a közigazgatási eljárásokban. Az ICSSZEM a megyei jelnyelvi tolmácsszolgálatok munkatársairól rendelkezik naprakész nyilvántartással.
A Ket. hatálybalépése óta eltelt idő még nem elegendő ahhoz, hogy messzemenő következtetéseket lehessen levonni az eddigi jogalkalmazási tapasztalatokból, hiszen a Ket. hatálybalépését, november 1-jét követően megindult eljárások zömében még nem juthattak el a végrehajtási, illetőleg a bírósági szakba.
Mégis rögzíthető, hogy eddig országosan kiemelkedő jelentőségű, az ügyfelek széles körét érintő, feloldhatatlan jogalkalmazási problémák nem merültek fel.
Vannak olyan tapasztalatok, amelyekkel kapcsolatban leszűrhető következtetések várhatóan a jövőben sem változnak.
Ilyen tapasztalat például főként az ügyfelekkel közvetlenül kapcsolatban álló elsőfokú hatóságoknál a Ket. hatálybalépésével a munkaterhek számottevő növekedése, valamint a szükséges személyi és tárgyi feltételek hiánya, amely a létszámkeret és a költségvetési források csökkenéséből, valamint a Ket. rendelkezései alapján megnövekedett ügyintézési teher és a hatóságot terhelő eljárási költségek emelkedésének együttes hatásából adódik.
Mindezen problémák kompenzálásában jelentős szerep hárul a közigazgatási innováció fejlesztésére, a köztisztviselői munka intenzitásának tudatos növelésére, a hatékonyabb és ésszerűbb költségvetési gazdálkodásra, valamint a köztisztviselők szakmai felkészültségének fokozására.

A BM. Ket. munkacsoport által készített dokumentum felhasználásával.