Egy éves a Ket.

Az új eljárási kódex alapján lefolytatott közigazgatási eljárások során, valamint a Ket. forró drót szolgáltatásunkra beérkezett jelzések alapján több probléma került a felszínre, amiket a hasonlóság okán indokolt volt együttesen megválaszolni. Úgy véltük, a döntések témakörében elkészített összefoglaló szakmai anyag a t. olvasó kollégák érdeklődésére is számot tarthat, mivel saját munkájuk során ugyanezen helyzetekkel találkoz(hat)nak.
A korábbi gyakorlat átalakítása
Egyes típushibák nem új keletűek, hanem az Áe.-hez társított rossz gyakorlat „folytatásaként” élnek tovább. A Ket. jó apropó az eddigi helytelen jogalkalmazás korrekciójára. Az eljárás folyamatban léte alatt, az ügyben felmerült összes nem érdemi eldöntendő kérdésről is dönteni kell.
A Ket. nem tartalmaz lényegi változást a döntési rendszert illetően. A végzés tartalmában az Áe.-ben is jelen volt, mint nem érdemi határozat (42.§ második fordulata), amit a közigazgatási rutin az esetek többségében a levél formára egyszerűsített le. A hatóság a döntés tárgyául szolgáló rutinkérdéssel nem látta arányban állónak a határozat elkészítéséhez szükséges munkát. Ám a határozatra vonatkozó szabályok akkor is irányadóak, ha a döntést levél formájában bocsátják ki (BH 2003.523). A gyakorlat által alkalmazott rövidítés előnyeit elfogadva tereli vissza az új törvény a nem érdemi kérdésekben történő válaszadásokat a döntés kategóriájába, aminek „előállítását” csökkentett tartalommal követeli meg.
A felvetett probléma az, ha a hatóság az ügyfél eljárásjog alkalmazására irányuló kéréseit, indítványait egyáltalán nem reagálja le az eljárás folyamatban léte alatt (pl.: nem hoz döntést az eljárás felfüggesztésére irányuló igényről, az eljárás megszüntetését szolgalmazó felvetésről, az iratbetekintési kérelemről).
A Ket. 4.§ (1) bekezdés előírja, hogy az ügyfelet megilleti a döntéshez való jog. A Ket. 71. § (1) bekezdése értelmében a hatóság az eljárás során eldöntendő egyéb kérdésekben végzést bocsát ki. Az eljárásjogi kérdésekben való döntések időben történő meghozatala előfeltétele az eljárást lezáró érdemi határozat helyes megalkotásának.
Az ún. negatív tartalmú döntést (pl. a hatóság nem látja teljesíthetőnek az ügyfél eljárás megszüntetésére irányuló indítványát) végzésként is meg lehet hozni, de az is megfelelő, ha az eljárást lezáró határozatban magyarázzuk meg, miért nem lehetett eleget tenni az ügyféli felvetésnek. Alkotmányos követelmény: amennyiben a közigazgatási szerv az ügyfél kérelmét elutasítja, vagy az ügyfél jogi érvelését nem fogadja el, a hozott döntés mindenképpen tüntesse fel az elutasítás indokait (21/1997 (III. 26.) AB határozat).
Az indokolásban a jogszabályokra nem elég utalni, azok tartalmát is röviden ismertetni kell, a jogszabály pontos (nem lerövidített) megjelölésén túl.
A Pp. szóhasználatával szemben (hivatkozni) a Ket. szerint a döntések indokolásának az alkalmazott jogszabályhelyeket, illetve részletes indokolást kell tartalmaznia. A törvény nem utalást, felhívást, hanem idézést, összefoglalást vár a döntéstől.
Ha a döntés csak a jogszabályhelyek felhívására szorítkozik, az ügyfelet olyan meg nem engedett helyzetbe kényszeríti, hogy csak nehézségek árán ellenőrizheti azt. A felhívott joganyag megismerése (pl: könyvtárban, vagy közlönybeszerzéssel) idején túl költségeket is jelenthet.
A döntés a „saját lábán” megálló aktus, önálló egység, amely a jog tartalma ismertetésének eszközével győzi meg a címzetteket, hogy rendelkezésében megnyugodhatnak. A hatóság úgy „áll elő a farbával”, hogy közben nem takargatja, hanem épp ellenkezőleg, feltárja döntésének jogi mozgatórugóit.
A hatóság határozata törvénysértő, ha indokolási kötelezettségének nem tesz eleget; ezt a hiányosságot a másodfokú hatóság sem orvosolhatja. (BH 1992.496)
A levél (intézkedés) esetében is meg kell történnie a kioktatásnak, a vonatkozó jogszabályhelyek ismertetésével, a tényállás megfelelő körbeírása mellett.
A Ket. Szakértői Bizottsága szerint egyes cselekményekre elég a levél forma. A levelezéssel kapcsolatban is fontos, hogy az a szükséges információkat megadja, a tényállást, és a jogot rögzítse (az ügyféli joggyakorlás elősegítésének alapelve).
A döntés bevezető részében kell rögzíteni a Ket. által megkövetelt azonosító adatokat.
A törvényszövegnek az a megoldás tesz hiánytalanul eleget, ha a fejlécben sűrítik össze az előzetes informálást (Ket. 72.§ (1) bek. a)-c) pontjai), nem pedig a rendelkező részben. E mellett szól az is, hogy rendelkező részbeli elírás érdemi változásnak minősült, így csak a határozat módosításának volt helye. A kijavítás a határozat érdemére nem vonatkozhat. (EBH 1999.66) A törvény a döntés kijavítása ellen nem enged jogorvoslatot, tehát a Ket. alkalmazása során is érdemes a könnyen elírható változókat a rendelkezésen kívül kezelni.
A döntés rendelkező részében sem tényállás ismertetésnek, sem jogszabályi hivatkozásnak nincs helye.
A jogszabályi ismertetést az indokolásban kell megtenni. A tények körében nem arról van szó, hogy ilyen információt a rendelkező rész egyáltalán nem adhat. Az a hangsúlyos, nem ebbe a részbe kell „bezsúfolni” az ügy jellemzőit. Ha az érthetőség, az egyértelműsítés miatt jelentősége van, hogy a bevezető részben azonosító adatain kívül valamely más tényt rögzítsenek, azt meg kell tenni. Minden egyéb tényadat ismertetésének az indokolási részben kell megtörténnie.
Kerülni kell az ún. félig egyszerű határozatot, a kódex csak a rövidített és a „teljes” döntés közötti választást kínálja fel.
Ha a döntés egyszerűsítettnek indult, ám az ügyintéző abba további plusz információkat is belevesz (jogorvoslat lehetőségéről való felvilágosítás), a jó szándék a visszájára fordul. Így a döntést nem többlettel ellátott egyszerűsített döntésnek kell felfogni, hanem az csak kellékhiányos döntésként lesz értékelhető. Az eljárási kódex a döntés meghatározott elemeinek elhagyását lehetővé tevő, illetve a döntési kellékek teljességén túl harmadik, köztes kategóriát nem ismer.
Képviselet esetén főszabály szerint csak a képviselővel kell közölni a döntést.
Előfordul, hogy a költségtakarékosság alapelve, és a Ket. 40.§ (7) bek. ellenére az első fokú hatóság döntését az ügyfélnek és az ügyfél (jogi) képviselőjének egyaránt kézbesíti, vagy a döntést több ízben is kézbesítik (pl lakó és tartózkodási helyére egyaránt).
A Ket. alkalmazásához kapcsolódó értelmezések
A végzés elleni fellebbezés jelenleg nem esik illeték alá. Az illetékkódex 29. § (2) bekezdése a határozat elleni fellebbezés illetékéről szól. Tekintettel arra, hogy a jogszabály a végzés elleni fellebbezés illetékéről nem rendelkezik, jelen jogi szabályozás mellett a végzés elleni fellebbezés nem tárgya az illetéknek. (A méltányossági, újrafelvételi eljárások sem.)
A döntések mindegyikében mellőzhetetlen elem a hatóság hatáskörére és illetékességre való utalás.
Az új információ közlést tárgyának súlya tette szükségessé, megsértése az Áe. hatálya alatt is „főbenjáró bűnek”, azaz semmisségi oknak minősült. Logikus, hogy ellenőrizhetősége is kiemelt elemként jelenjen meg.
A határozat és a végzés (levél) alapvetően más viszonyokat rendez, így nem lehet azokat egy döntésben összefoglalni.
Határozat és végzés az eltérő joghatások miatt nem foglalható egybe. A közigazgatási eljáráson belül (fellebbezésnél) még nem, ám a bírói útnál már elválna az eljárás rendje (peres, illetve nemperes eljárás). A közigazgatási döntés nem osztható részekre (erre szolgál például a részjogerő) a felülvizsgálat fórumát és módját illetően. Az önállóan nem fellebbezhető végzés és a határozat vegyítése az átláthatóság ellen hat. A Ket. alapelve, hogy a hatóság hatáskörét a jogszabályokban előírt célok érdekében gyakorolja. A Ket. bevezetése szerint a közigazgatási eljárás egyik célja az ügyfelek és a hatóság kapcsolatának átlátható rendezése.
Rövidített határozat hozható, ha nincs ellenérdekű ügyfél és a kérelmet teljesítik.
A Ket egyik rendelkezése azt mondja ki, hogy egyszerűsített határozat csak akkor hozható, ha azt jogszabály lehetővé teszi, míg másik szabálya az indokolás és a jogorvoslati záradék mellőzését teszi lehetővé, ha az egy ügyfeles eljárásban a kérelmet maradéktalanul teljesíti a hatóság. Kell-e tehát további jogi felhatalmazás ahhoz, hogy a döntést „rövidre lehessen fogni”? A Ket. adós marad az egyszerűsített döntés fogalmával, nem kapcsolja össze a két szabályt. A miniszteri indokolás sem világítja meg a két rendelkezés miértjeit. Amennyiben egyszerűsített határozaton mást kell érteni, akkor alkalmazható az indokolási elem elhagyása, hiszen nem ugyanazt rendezi a két törvényhely. Ez esetben a gyakorlatnak más fogalmat kell használnia erre a helyzetre (pl: rövidített döntés, egyszerű döntés). A fentebb felhívott alapelv maga segít át a jogalkalmazás buktatóin, amikor kimondja, hogy a közigazgatásnak a jogszabályokban előírt célok (így a költségtakarékosság) megvalósítása érdekében ráadásul az egyszerűség követelményét szem előtt tartva kell eljárnia. (A kérdés a Ket. Szakértői Bizottság előtt van.)
A jogorvoslati záradékban adott tájékoztatás (fellebbezés, bírói út) nem lehet automatikus. Az indokolásban helye lehet más jogorvoslatról való felvilágosítás megadásának is.
A határozat és a végzés egyaránt támadható fellebbezéssel. Végzések úgy az a különböztethetőek meg, hogy a fellebbezés joga azonnali-e, vagy időben eltolt (amikor önálló fellebbezésnek nincs helye, erről célszerű tájékoztatást adni).
Az önállóan fellebbezhető végzések általában olyan tárgyúak, amelyek a Ket. fogalomhasználatában nem érdemiek. De tartalmilag ehhez nagyon közel állnak, valamely „húsbavágó” kérdést (többször magát az eljárást) a véglegesség igényével rendezik. Ugyanakkor a legtöbb végzés csak a határozat elleni fellebbezésben támadható meg, az általános felülvizsgálati kötelezettséget pedig a határozat esetére írja elő a kódex. A fellebbezés az önállóan fellebbezhető végzések esetén az általánossághoz közel álló tartalommal bír, azt jelenti, hogy minden, a végzés tárgyával kapcsolatba hozható, azzal ok-okozati összefüggésben álló korábbi eljárási cselekmény vizsgálata is részét képezi a fellebbezési eljárásnak. Így ha jogszabály határidőt szab az eljárás megindítására, amit az ügyfél elmulaszt, igazolási kérelmének végzéssel nem adnak helyt, majd a kérelmet érdemi vizsgálat nélkül utasítják el, a kimentés kudarcának helytállósága vizsgálandó a jogorvoslat során.
A Ket. 109. § (2) bekezdésének második mondata alapján nincs fellebbezésnek helye a birtokvédelmi eljárásban hozott végzések ellen, függetlenül attól, hogy a végzés az alapeljárásban, vagy a végrehajtási eljárás során született.
Vitás, hogy kell-e kioktatást adni a döntésben a végrehajtási kifogásról is? A Fővárosi Főügyészség fontosnak tartotta, hogy az első fokú hatóság a végrehajtási kifogás lehetőségéről is adjon tájékoztatást, míg az Állampolgári Jogok Országgyűlési Biztosa arra a következtetésre jutott, hogy az ilyen felhívás nem fér össze a döntésre irányadó törvényhellyel, mert az csak a fellebbezésről való kitanítást nevesíti, másról nem is szabad informálni az ügyfelet, mert az az eljárás elhúzása irányában hatna.
Szerintünk a rendelkező részben csak a rendes jogorvoslatokról adják meg a szükséges információkat, de ahol ilyen nincs, az indokolás foglalja magában a más jogorvoslatok lehetőségét. A hatóság alapelvi kötelessége, hogy biztosítsa az ügyfél számára a jogairól való tudomásszerzést, és ezáltal mozdítsa elő az ügyféli joggyakorlást. (A kérdés a Szakértői Bizottság előtt van.)
Részkérdések
A jogszabályi előírások összevetésével dönthető el, hogy az első fokú döntés meghozatalát követően felmerült részkérdésekben melyik szintű hatóság jár el.
A fellebbezés jogi sorsáról csak a másodfokú hatóság dönthet, ám azokkal a járulékos kérdésekkel, melyek a fellebbezésbe bele nem érthetőek, és külön tételes rendelkezés nem jeleníti meg az eljáró szerv szintjét, az első fokú hatóságnak kell foglalkoznia, mivel nála kell előterjeszteni a jogorvoslati kérelmet. Ahol a szabályozás nem változott, a korábbi bírói gyakorlat irányadó.
A fellebbezés megvizsgálására, az igazolási kérelem elbírálására az elsőfokú hatóság jogosult. (BH 1995.318.)
Az elmaradt illeték lerovatása felől az első fokú hatóság köteles gondoskodni, hasonlóan a lelet felvételét is nekik kell eszközölniük (az iratok visszaérkezése után), míg a másodfokú hatóságot illeti meg a döntés joga: megszünteti-e a jogorvoslati eljárást ezen hiányosság miatt.
A kézbesítési vélelem megdöntésénél a Ket. feketén-fehéren rögzíti, a kérelmet az a hatóság bírálja el, amelyik a kézbesítés tárgyát képező iratot kiadmányozza. Gyakori hiba, amikor a „nem kereste” információ beérkezése után a hatóság nem a kézbesítési vélelem beálltáról értesíti az ügyfelet, mellékelve a szóban forgó hivatalos iratot, hanem még egyszer kiküldik magát az iratot.
Az első fokú hatóságnak a jogorvoslati eljárás megindulásával kapcsolatban értesítési kötelezettsége nincs, a szükségesség kérdésén túl már csak azért sem lehetne ez a teher az első fokú hatóságé, mert az ügyiratszámról, és az ügyintézőről nem is tudna felvilágosítással szolgálni.
A képviseleti jog ellenőrzése azonnali feladat, amit az első fokú hatóságnak el kell látnia, a gyors és olcsó közigazgatás jegyében. Hiba észlelése esetén a közigazgatásnak két kérdésben nyílik meg a döntési kötelezettsége (a képviselet visszautasítása, illetve a beadvány sorsáról való állásfoglalás). Az első fokú hatóságnak a Ket. 40.§ (4) bek. értelmében vissza kell utasítania a hibás képviseletet. Ha csak személyesen lehet jognyilatkozatot tenni, az azonnali visszautasítás a személyes eljárásra vonatkozó egyidejű felhívási kötelezettséggel párosul. Ha a képviseletnek helye lenne, de a felszólításra azt nem megfelelően igazolta vissza a képviselő, akkor az első fokú hatóságnak egyrészt vissza kell utasítania a képviseletet, másrészt rá kell kérdezni az ügyfélre, elismeri-e sajátjának a jogorvoslati kérelmet. Igenlő válasz esetén az befogadható, ellenkező esetben az eljárást önállóan fellebbezhető végzéssel kell megszüntetni, de már a másodfokú hatóságnak.
A nem megfelelően igazolt képviselő esete eltér attól, ha fellebbezésre nem jogosult terjeszt elő ilyen kérelmet. Utóbbi esetben nem az ügyfél, döntés rendelkezésével érintett hanem más személy terjeszt elő fellebbezést, amit a másodfok kötelessége elutasítani.
Ide kell bekapcsolni a jogutódlás kérdését. Előfordult, hogy a jogutód a fellebbezési eljárásban kívánja meg átvenni jogelődje helyét. A jogutódlás alapjául szolgáló tényeknek az első fokú hatóság köteles „utána járni”, ha azok nem bizonyítottak a kérelem beérkezésekkor, a már többször kiemelt alapelvek jegyében. Ennek jellemző módja az iratcsatolásra felhívás.
A személyi kérdés lényegi elem. Ennek ellenére az ügyfél személyének változását a Ket. nem tekinti érdemi határozatot igénylő (majd fellebbezhető) döntési helyzetnek (ellentétben az Art. 35.§ (2) bek. c) pontjával). Az alapgondolatot és a tételes előírásokat azzal az értelmezéssel látjuk egyaránt érvényesíthetőnek, ha a jogutódlás kérdésében az első fokú hatóság dönt, míg abban, hogy fellebbezés az arra jogosulttól érkezett-e a másodfokú hatóság diszponál.
Ha az ügyfél a végrehajtás felfüggesztését kéri (fellebbezésre tekintet nélkül végrehajthatónak nyilvánított határozat), a végrehajtás felfüggesztését a végrehajtást elrendelő szerv rendelheti el.
A fellebbezési szakaszban előterjesztett költségmentességről a felettes szerv dönt. Az eljárás gyorsításának elvárása megköveteli, hogy az első fokú hatóság szükség esetén bocsásson ki felhívást, az ügyfél állításait alátámasztó bizonyítékok beszerzése végett.
A fentebb elmondottak arra az esetkörre vonatkoznak, amikor az ügy felkerül a felettes szervhez. Ha ez nem történik meg, úgy a felettes szerv a tárgyalt kiegészítő kérdésekről sem tud dönteni, ekkor csak az első fokú hatóságot illetheti meg a döntési jogkör. (Pl. az első fokú hatóság a nem jogszabálysértő döntését módosítja, akkor az illeték követelhető, így az ügyfél költségmentességi kérelmét is el kell bírálni az első fokú hatóságnak.) Ennyiben átjárhatónak látjuk a döntési jogkörök szintjeit.
Vannak olyan kérdések is, amelyről mindkét szintű hatóság dönthet, hiszen nincs meghatározva, pontosan kihez telepítette a jogalkotó a döntési jogkört. Amikor az első fokú határozatot sérelmező fellebbezés benyújtását követően az eljárás okafogyottá válik, akkor az eljárást megszüntető végzést a már említett vezérelvek figyelembevételével annak kell meghoznia, aki eljárása során az említett körülményt észleli.
A különböző szintű hatóságok között elengedhetetlen a megfelelő kapcsolattartás, az információk áramlása az eljárás sikerének záloga. Ha valamelyik hatóság olyan részcselekményt végez (pl. illetékre felhívás, beadvány kiegészítésre irányuló jelzés) amire a másik hatóság aktusa rá épülhet, ezt a tényt haladéktalanul tudatni kell a másikkal.