A Belügyminisztérium munkaanyaga az Önkormányzati törvény koncepciójáról.

Tartalmi felépítés

I. Bevezető:
• helyzetértékelés
• az önkormányzati rendszer megújításának célrendszere

II. Az önkormányzati – állami feladatok áttekintése, csoportosítása, szétválasztása:
• oktatással kapcsolatos feladatok
• egészségügyi ellátással kapcsolatos feladatok
• államigazgatási ügyek
• szociális ellátással kapcsolatos feladatok
• tűzoltóságokkal kapcsolatos feladatok
• tisztán önkormányzati feladatok
• közfoglalkoztatási feladatok
o állami feladatcsoportok
o önkormányzati feladatcsoportok
o vegyes feladatcsoportok

III. Az önkormányzati rendszer belső átalakítása:
• községek
• városok
o főváros, kerületek
o megyei jogú város
 megyeszékhely város
o járási jogú város (körzetközponti)
o város (egyéb, általános)
• megyei önkormányzatok
• területfejlesztési hatáskörök
• társulások

IV. Az önkormányzati finanszírozási rendszer átalakítása:
• helyi adók körének újraszabályozása
• kötelező feladatok finanszírozási prioritása,
• önként vállalt feladatok csak saját bevétel terhére
• átengedett bevételek,
• központi források felhasználásának szigorítása
• kiegyenlítő rendszerek

V. Az adósságkezelési és rendezési eljárások újraszabályozása:
• felügyeleti (jóváhagyás) rendszer kiépítése, hitelfelvételi és költségvetési korlátok kiépítése,
• szigorítás és szankciórendszer bevezetése
• kétlépcsős adósságkezelési rendszer kiépítése
• adósságrendezés-, átvállalás feltételeinek megteremtése (pénzintézetek bevonásával)

VI. Törvényességi felügyeleti és gazdasági ellenőrzés rendszerének kiépítése:
• jogszabályba ütköző, jogellenes önkormányzati működés, vagy döntés kikényszeríthető megváltoztatási lehetőségének megteremtése, elmaradt döntés „kormányzati” pótlása (aktuspótlás)

VII. Összeférhetetlenségi, jogállási és egyéb kapcsolódó jogszabályok átalakítása.

VIII. Helyi népszavazás, népi kezdeményezés

IX. Összegzés

X. Mellékletek – jogszabályok

I.
Bevezető

Szakmai és politikai síkon is egyértelművé vált a felismerés, hogy hazánk önkormányzati rendszere átfogó megújításra szorul.
Az elmúlt húsz év tapasztalatai, az elvégzett helyzetelemzés, a társadalmi és közjogi igények alapján felvázolhatók az átalakítás fő irányai, koncepcionális elemei. Figyelembe kell venni a jelenleg folyó államszervezeti reform hatásait is, különös tekintettel az állam szerepének átértékelésére, bizonyos területeken feladatvállalásának növekedésére, és az ehhez kapcsoló szervezeti változásokra. Ezen túl az átalakuló társadalom és gazdaság, valamint az uniós tagságból fakadó új kihívások és lehetőségek is változtatásokat indukálnak.

A koncepció bemutatása során röviden értékeljük a helyi önkormányzatok helyzetét, illetve vázlatosan bemutatjuk a rendszerben fellelhető strukturális, működési és gazdálkodással kapcsolatos ellentmondásokat. Ezek alapján megjelöljük azokat a célokat, amelyek meghatározzák a megújítás alapvető irányait, valamint a lényeges változtatásra javasolt elemeket, utalva az önkormányzatiság megőrzendő értékeire.

Helyzetértékelés

Az 1990-ben szabadon megválasztott Országgyűlés első teendői között hajtotta végre a történelmi jelentőségű helyi rendszerváltoztatást. E változás visszaadta a helyi közösségeknek az önkormányzáshoz való jogait, lehetővé téve a helyi közhatalom demokratikus és önálló gyakorlását.

Az 1990-es rendszerváltozás során az önkormányzati rendszer kialakításakor a legnagyobb hangsúlyt a demokratikus működés, az önkormányzati autonómia, illetve a kormányzati túlhatalmat megakadályozó garanciák kiépítése kapta. Abban a történelmi korszakban ez teljesen természetes volt, de ennek köszönhetően a gazdaságossági, hatékonysági, valamint szakmai szempontokat a szükségesnél kisebb mértékben vették figyelembe. Ez figyelhető meg az önkormányzati rendszernél is, melyben – lélekszámtól függetlenül – valamennyi település választópolgárai megkapták a helyi önkormányzás jogát (ma hazánkban 3177 települési és 19 megyei önkormányzat működik). Egy település-centrikus, nagy autonómiával rendelkező, ugyanakkor széles felelősségi rendszerre épülő rendszer alakult ki, amely már ekkor magában hordozott több olyan ellentmondást (pl. az elaprózott településszerkezet és a széles feladatrendszer közöttit), amely később érthető módon működési zavarokhoz vezetett.

A rendszer kiépítése gyors ütemben történt, a polgári közigazgatás kiépítésére nem állt rendelkezésre kellő idő és tapasztalat. A folyamatban törvényszerűen keletkeztek további ellentmondások (pl. a vagyontelepítés megelőzte a hatáskör-telepítést, a nagy ellátórendszerek átalakításának hiányában az önkormányzatokhoz nem a modern követelményeknek megfelelő hatásköröket telepítette a jogalkotó). A rendszer ugyan folyamatosan épült és korszerűsödött, 20 év elteltével mégis szükségszerűen befejezetlen, mert egyes elemei nem, vagy csak hiányosan alakultak ki (pl. a középszintű önkormányzatok, vagy a törvényességi ellenőrzés/felügyelet, a hatékony gazdasági ellenőrzés).

Az elmúlt húsz év során folyamatosan szűkült az önkormányzatok mozgástere, a helyi közszolgáltatások biztosítása egyre nagyobb erőfeszítéseket igényelt, a finanszírozás elnehezült a diszfunkcionális elemek egymást erősítő hatására. Ezt a helyzetet álláspontunk szerint alapvetően három tényező eredményezte. Egyrészt az önkormányzati rendszer belső ellentmondásai, működési zavarai, másrészt a nagy ellátórendszerek elmaradt reformjai, az állam szerepvállalásának tisztázatlansága, harmadrészt a folyamatosan csökkenő állami támogatások mértéke, miközben a kötelezően ellátandó feladatok száma jelentős növekedést produkált. A rendszer alulfinanszírozottsága különösen 2002 és 2010 között volt jelentős. Ez alatt az idő alatt közel 1000 Mrd forintot vettek ki az előző kormányok az önkormányzatok zsebéből. Mindezt nem bírta el a rendszer, pláne úgy, hogy nem történtek átfogó átalakítások.
Véleményünk szerint most pont ezt az átalakítást kell megtenni.

Strukturális problémák:

Elaprózottság – Magyarország köztudottan az elaprózott településszerkezetű országok közé tartozik (több mint 1700 település lakosságának száma nem éri el az ezer főt). Az ilyen államok nagy dilemmája, hogy – a helyi önkormányzáshoz való kollektív alapjog sérelme nélkül – miként lehet racionálisan és hatékonyan működtetni az önkormányzati rendszert. Az európai országokban kétféle alapmegoldás született: a településfúziók megvalósítása, vagy erős társulási rendszer kialakítása más, kiegészítő megoldásokkal ötvözve (strukturált rendszer, differenciált hatáskört-telepítés, stb.)

Hazánkban sem politikai, sem szakmai szempontok nem indokolják, hogy a települések fúziójában gondolkodjuk, ezért a társulási rendszer erősítésével lehet ezen a téren eredményeket elérni. Ez azért is logikus, mert a települési önkormányzatok által ellátandó feladatok nagyrészt a települések lakosságszámától függetlenül terhelik az egyes önkormányzatokat, így azok megfelelő színvonalú és hatékony biztosítása az önkormányzatok egy része számára nehézséget jelent. Az eddig alkalmazott módszer – amely az önkormányzatok önkéntes társulási rendszerének, vagy közös hivatali szervezet működtetésének ösztönzésén alapul – költséges, ráadásul nem hozott komoly, mérhető eredményt. Így nem alakulhatott ki az egyes közszolgáltatások ellátásának optimális működési mérete, illetve az eltérő társulási hajlandóság miatt vállalhatatlan különbségek alakultak ki az egyes területek szolgáltatási színvonalában.

Ezen a helyzeten javíthattak volna a többcélú kistérségi társulások, melyek az önkéntesség elvén, – többségében – pénzügyi ösztönzőkkel működnek. Az önkormányzatokra rákényszerített, majd alulfinanszírozott többcélú társulások sem váltották be a hozzájuk fűzött reményeket.
A települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásainak létrejötte és a rendszer fokozatos megszilárdulása számos társadalmi, és szakmai feszültséget generált, miközben nem tudta kellő hatékonysággal növelni az önkormányzati feladatellátást. Szükséges utalni arra is, hogy – az önkéntes jellegből fakadóan – a többcélú kistérségi társulások rendszere a jelenlegi formájában sem tud megfelelően hozzájárulni az egyenletes szolgáltatási színvonal kialakulásához.

A rendszerváltozás óta eltelt évek során a korábban egyesített települések döntő többsége (lakosságának ezirányú igénye esetén) visszakapta önállóságát. A lakosság önrendelkezési jogának érvényesítése szempontjából ez valóban támogatható folyamat volt, azonban további elaprózódást eredményezett, mert a községgé nyilvánítás feltételeként meghatározott 300 fős lakosságszám következtében számos olyan község jött létre, amely önállóan nem képes a közszolgáltatások biztosítására, népessége stagnál, vagy fogy. E kezdeményezések további támogatása indokolatlan. Számolni kell azzal is, hogy a rendkívül alacsony lélekszámú települések (jelenleg 119, száz lakos alatti községünk van) egy részén egyre nagyobb gondot jelenthet a képviselő-testület és a polgármester megválasztása, ezáltal a helyi önkormányzáshoz kapcsolódó jogok biztosítása. Ezt a problémát a jelenlegi szabályozás nem kezeli, melyet az állampolgárok jogainak csorbulása nélkül, maradéktalanul biztosítani kell.
Utalni kell arra is, hogy az átgondolatlan várossá nyilvánítási gyakorlat eredményeként számos, ilyen címet elnyerő településünk nem felel meg a modern társadalmakban a várossokkal szemben jogosan támasztott követelményeknek, ezért a hatáskörök differenciált telepítése során csak korlátozottan lehet számítani a rendkívül eltérő adottságokkal rendelkező városokra.

Közismert tény és egyben a magyar önkormányzati rendszer sajátossága a területi önkormányzat, a megyei önkormányzat relatív erőtlensége és eszköztelensége. A korábban tradicionálisan erős megyei közigazgatási szint a jelenlegi önkormányzati rendszerben tudatos politikai döntések következtében került az intézményfenntartó súlytalanság állapotába, és mint delegált testülettel működő és saját adókivetési joggal nem rendelkező képződmény még az Európa Tanács Helyi Önkormányzatok Európai Kartájának sem felel meg teljes mértékben.

A nagyszámú, alacsony lakosságszámú települési önkormányzattal rendelkező országokban (ilyen hazánk is) az ésszerű munkamegosztás kialakítása érdekében fokozott szükség van a települési szint felett lévő olyan szintre, amely képes a kistelepülések számára minőségi közszolgáltatásokat nyújtani.

Nehezíti a hatékony működést a megyei- és a megyei jogú városi önkormányzat viszonyrendszerének tisztázatlansága is. A jelentős gazdasági súllyal rendelkező, a közszolgáltatások biztosításában sok tekintetben meghatározó szereppel rendelkező megyei jogú városok nem illeszkednek harmonikusan a megyébe (figyelemmel a választási szabályokra is), a hatáskörök rendezetlensége pedig nem teszi lehetővé az ésszerű munkamegosztást, illetve együttműködést.

A főváros és kerületeinek közigazgatása, csakúgy, mint kapcsolódásuk a szomszédos területi önkormányzatokhoz az országok többségében atipikus megoldásokat kíván. A fővárosok jogi státuszának kialakítása sosem pusztán önkormányzati kérdés, különösen így van ez hazánkban, amikor Budapesten él az ország lakosságának közel egyötöde. A főváros rendszerének kialakítása során elsődleges szempontként kell figyelembe venni a városüzemeltetés hatékonyságának, gazdaságosságának kérdését, ami a jelenlegi rendszerben nyilvánvalóan nem valósul meg. A működés nehézkes, a főváros és kerületek közötti munkamegosztást nem az ésszerűség vezérli, sok esetben ellentmondás van az ágazati törvények és az önkormányzati törvény fővárosi fejezete között (pl. a fővárosra vonatkozó szabályozás a hatályos Ötv.-ben olyan szükségtelen elemeket tartalmaz, amelynek eredményeképpen még az ágazati törvényekben bekövetkezett hatásköri változásokat sem lehetett a 2/3-os többséget igénylő Ötv-ben átvezetni).

Működési nehézségek:

A rendszerváltó országok, így Magyarország esetében is az önkormányzati feladat- és hatáskörök kialakulása nem egy hosszantartó, szerves fejlődés eredményeként, hanem időben koncentráltan következett be.

Ebben a folyamatban az ágazati jogalkotás az önkormányzati rendszert eszközként használta fel az állami feladatellátás újraszervezésében, hiszen a helyi önkormányzatok kötelező feladatai az állami feladatok sajátos típusát képviselik. A hatáskörök telepítését az önkormányzati rendszer 1990-ben történt létrejötte után folyamatosan az ágazati törvények végzik. Egy-egy társadalmi viszony átfogó szabályozásának részeként e törvények alapvetően azokat a feladat- és hatásköröket minősítették (minősíthették volna) önkormányzati feladattá, melyek a lakosság széles körének közszükségleteit elégítik ki, és amelyek biztosításában nem szükséges országosan egységes megoldás, továbbá erős a helyi érdekeltségi elem, azaz a választópolgárok közössége a helyi szükségletekhez igazodva határozhatja meg a feladatellátás módját. Fontos tényező ugyanakkor az egyes települések eltérő adottsága, teljesítőképessége, amelyre tekintettel az önkormányzati törvény alapján eltérő kötelezettségek is megállapíthatók az egyes önkormányzatok számára.

A feladattelepítés alapvető elvei az egyes ágazatokban igen eltérően érvényesültek, a feladatok ellátásához szükséges források biztosítása gyakran elmaradt, vagy csak részben valósult meg, a differenciált telepítés lehetőségével pedig kevesen éltek. Az elmúlt években elhatározott korrekciók is rendre kudarcot vallottak, alapvetően azért, mert a nagy ellátórendszerek átfogó megújítása helyett az önkormányzati feladatok felülvizsgálatát célozták. Ez pedig értelmezhetetlen az állami szerepvállalás, illetve az adott társadalmi viszony más szereplőire háruló jogok és kötelezettségek újradefiniálása nélkül.

A fentiek mára azt eredményezték, hogy az önkormányzati feladat- és hatáskörök szinte áttekinthetetlen rendszere alakult ki az önkormányzati törvényben és az egyes ágazati törvényekben (mintegy 4500 képviselő-testületi feladat-és hatáskört határoz meg közel 300 törvény). Az alulfinanszírozás miatt – az önkormányzatok erőfeszítései ellenére – az egyes közszolgáltatások biztosítása szinte ellehetetlenült. Ez legsúlyosabban az alacsony lélekszámú településeket, valamint a megyei önkormányzatokat érintette, de valamilyen módon szinte minden önkormányzat működése elnehezült.

Külön indokolt foglalkozni az államigazgatási feladatok ellátásával is. A polgárközeli közigazgatás szellemében az önkormányzati szervezetrendszeren belül a hatósági hatásköröket jellemzően a jegyző látja el.

A több mint 4000, jegyzők által gyakorolt államigazgatási hatáskör előfordulása, az intézéséhez szükséges szakmai, személyi és infrastrukturális feltételek egymástól igen eltérőek. Az összes ügy kétharmada helyi adó, szociális és gyám, építéshatósági és okmányirodai ügy. A magyarországi kistelepüléses szerkezetben nyilvánvaló, hogy a kevesebb lakosságú és teljesítő képességű települési önkormányzatok igazgatási kapacitása szerény. E problémát a hivatali kapacitás koncentrációját célzó igazgatástechnikai megoldásokkal, így a körjegyzőségekkel, egyes jegyzői államigazgatási feladatok körzeti illetékességgel történő ellátásával stb. próbálja kezelni hatályos rendszerünk, alacsony hatékonysággal.

Ezen túlmenően vannak olyan, az önkormányzati testületekkel, a tisztségviselők jogállásával, a hivatali feladatok ellátásával kapcsolatos kérdések, amelyek további nehézségeket okoznak az önkormányzati működésben. Különösen fontos változtatni:

• A polgármester közvetlen választása révén magas legitimitással rendelkezik, ugyanakkor saját jogán alig rendelkezik hatáskörökkel. Ezért programjának megvalósítása (amely alapján a választópolgárok megválasztották), különösen olyan testületben, amelyben nincs többsége, igencsak nehézkes.

• Az önkormányzati rendszerünkben, a jelentősebb számban létező alacsony lélekszámú településeken feltétlenül felvetődik a korlátozott források hatékony felhasználása érdekében a polgármesteri tisztség főállásban történő betöltésének újragondolása, az önálló hivatal működtetésének kérdése, illetve a tiszteletdíjak, a költségtérítés nagyságrendje. A jelenlegi liberális szabályozásból következően csak az önmérséklet szabhat gátat az ésszerűtlen döntéseknek, kevés a törvényi korlát.

• A közös polgármesteri hivatalként működő körjegyzőségek száma a pozitív ösztönzőknek köszönhetően folyamatosan bővült, de a továbbiakban számolni kell azzal, hogy az önkormányzati rendszer megújításának eredményeképpen csökkenni fog a kötelező önkormányzati és jegyzői államigazgatási feladatok száma. Ezért a körjegyzőségek (közös önkormányzati hivatalok) kialakítására a jövőben jóval nagyobb hangsúlyt kell helyezni, leginkább az optimális igazgatási „üzemméret” megtalálásával.

Indokolt hangsúlyosan kitérni a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzésének anomáliáira is.

Az önkormányzatok gazdálkodási problémái:

A helyi önkormányzatok gazdálkodására vonatkozó szabályozás nagymértékben szerteágazó. Az önkormányzati gazdálkodás alapjait az önkormányzati törvény foglalja keretbe azáltal, hogy rendelkezik a települési és területi önkormányzatok által ellátandó feladatokról, szabályozza a tervezéssel, végrehajtással és ellenőrzéssel összefüggő alapvető kérdéseket, valamint tartalmazza a vagyon feletti gazdálkodás elveit és az önkormányzatok költségvetésére és zárszámadására vonatkozó rendelkezéseket.

A mindenkori éves központi költségvetési törvény határozza meg az önkormányzati feladatok ellátásához biztosított tárgyévi költségvetési forrásokat és azok igénybevételének feltételeit. Így többek között az általános – feladatellátáshoz nem kötött támogatásokat –, a feladatellátáshoz kötött támogatásokat, a kormányzati elképzelésekhez igazodó fejlesztési támogatásokat, a társult feladatellátást szolgáló támogatásokat, a működőképesség megőrzéséhez szükséges támogatásokat, a hivatásos önkormányzati tűzoltóságok támogatásait.
A mai normatív támogatási rendszer több szempontból is bonyolult, elavult, igazságtalan rendszer.

A jogalkotó olyan forrásorientált (tehát nem feladat-finanszírozó) szabályozási rendszert alakított ki, amely megosztja a szükségletek kielégítésének felelősségét az állam és a helyi önkormányzatok között. Ugyanakkor megteremti a bevételi érdekeltséget, ami által a helyi bevételek növekedése nem a központi támogatást csökkenti, hanem lehetővé teszi a kiadások növelését. A kialakított szabályozás azonban kevésbé volt figyelemmel az önkormányzatok eltérő földrajzi és gazdasági adottságaira, vagy a jövedelemtermelő képességére.

Több az európai gyakorlatban szereplő finanszírozási struktúrától eltérően a magyar önkormányzati finanszírozási rendszer kisebbik hányadát jelentik a helyi adóbevételek (18%). A helyi adóbevételen belül legjelentősebb mind összegében, mind előfordulásában a vállalkozásokat terhelő iparűzési adó, valamint az építményadó.

A helyi iparűzési adó szolgáltatja jelenleg az egyetlen valódi önállóságot jelentő önkormányzati gazdasági alapot, ezért ennek megtartása és közvetlen beszedése a jövőben is szükséges.

Az önkormányzatok jelenlegi gazdasági helyzetét negatívan befolyásolja eladósodottságuk is, amely egyrészt a hiányzó állami források hitelből történő pótlásából fakad, másrészt a nem kellően megfontolt gazdasági döntésekből (hitelfelvétel, kötvénykibocsátás, szükségtelen, vagy nem fenntartható fejlesztések), az önként vállalt feladatok ellátásából és a nem racionális intézményrendszer fenntartásából adódik. Az elmúlt években jelentősen szűkültek a helyi önkormányzatok hazai forrású fejlesztési lehetőségei is. Persze sok esetben pótolni lehet ezeket a forrásokat közösségi pályázati forrásokkal, de azok bonyolult szabályrendszerének és egyéb speciális tudást igénylő adminisztrációjának köszönhetően számos településnek nem jelent valós fejlesztési alternatívát.
Az önkormányzatok kötelezettségvállalásának megfékezése érdekében szükséges látni, hogy az adósságrendezési eljárásról szóló törvény az önkormányzatok már meglévő gazdasági helyzetét (csődhelyzetét) kezeli, rögzíti az eljárás lefolytatásával kapcsolatos szabályokat, de nem szolgálja a megelőzést, illetve hiányoznak belőle a felelősségre és az ellenőrzésre vonatkozó szabályok.

Jelenleg a helyi önkormányzatok gazdálkodásának ellenőrzése a hatályos jogszabályok alapján több szerv bevonásával történik, melyek közül kiemelkedő az Állami Számvevőszék, valamint az Államkincstár szerepe. Az állami szervek ellenőrzése azonban nem érint valamennyi önkormányzatot, éves ütemterv szerint jellemzően cél-, téma- és utóvizsgálatot folytatnak. Az önkormányzatok könyvvizsgálata is csak azt hivatott biztosítani, hogy a beszámoló a jogszabályi előírásoknak megfelel-e, valós képet ad-e az önkormányzat vagyoni és pénzügyi helyzetéről. A kialakított ellenőrzési rendszer nem teljes, nem átfogó és szankciók nélkül nem képes kellő hatékonysággal (előre) megakadályozni a felelőtlen, vagy a szakszerűtlen gazdálkodást.

Az önkormányzati rendszer megújításának célrendszere

A cél egy olyan modern, költségtakarékos, feladatorientált önkormányzati rendszer kiépítése, amely lehetőséget biztosít a demokratikus és hatékony működésre, ugyanakkor – a választópolgárok önkormányzáshoz való kollektív jogait érvényre juttató és védendő módon – szigorúbb keretek között szabályozza az önkormányzatok önállóságát.

Hangsúlyozni kell ugyanakkor azt is, hogy az önkormányzati rendszer kereteinek megváltoztatása – az ágazati rendszerek reformja nélkül – önmagában csak részmegoldást jelent, az eddiginél valóban hatékonyabban, rugalmasabban működő struktúra kialakítását eredményezheti. A reformtörekvéseknek egy átfogó államreform szerves részét kel képezze az új önkormányzati törvény. A feladat tehát az, hogy az önkormányzati rendszert alkalmassá tegyük a megújult struktúrák befogadására, működtetésére. Ez a megoldás biztosítja hosszabb távon is a stabilitás és a rugalmasság kívánatos egyensúlyát, megőrizve és megerősítve az önkormányzatiság alapértékeit, kiküszöbölve a rendszerben tapasztalható strukturális és működési problémákat, korszerűbbé, ésszerűbbé, hatékonyabbá, gazdaságosabbá téve a helyi önkormányzati rendszert. Ennek egyik leglényegesebb eleme az állam és az önkormányzatok közötti feladatelosztás újragondolása, valamint a feladatellátáshoz alkalmazkodó rugalmas finanszírozás kialakítása.

A határozott, ugyanakkor megfontolt megújítás lehetővé teszi az olyan társadalmi szintű feladatok kezelését, amelyek például az uniós tagságból, a kibontakozó globalizáció hatásainak, a gazdasági-társadalmi folyamatoknak a változásaiból következnek.

Az állam közjogi szerepének átértékelése folyamatában szükséges az önkormányzati rendszer és az új Alaptörvény elfogadása után átalakuló közjogi környezet összehangolása. Ezért következetesen alkalmazni kell a többszintű szabályozást (Alkotmány, önkormányzati törvény, 2/3-os törvények, „feles” törvények).

Kiemelt cél az önkormányzati feladatok jelenleginél pontosabb, egyértelműbb, differenciáltabb meghatározása, valamint az állami és önkormányzati (jellemzően jegyzői feladat- és hatáskörök) átrendezésével az államigazgatási feladatok közcélú fenntarthatóságának biztosítása. A közigazgatás szolgáltatási színvonalának emelése érdekében szükség van a térségi összefogás kiteljesítésére, a választópolgárok érdekeinek és igényeinek megfelelő – akár kötelezően előírt – társulási rendszer kialakítására.
Szükséges az önkormányzatok pénzügyi-gazdasági helyzetének megszilárdítása, biztosabb alapokra helyezése, a normatív támogatási rendszer helyett egy új feladatfinanszírozó rendszer kiépítése – kötött finanszírozási metódusokkal –, az önkormányzatok adósságállományának radikális csökkentése, valamint a gazdálkodás folyamatok ellenőrzésének szigorítása.

Az elmúlt évek tapasztalatai alapján (valamint a nemzetközi példák hatására) közvetlenebb – felügyeleti típusú – eszközöket kell alkalmazni az önkormányzatok döntéseinek felülvizsgálata során. A választópolgárok jogainak védelmében meg kell teremteni az önkormányzatok – mint helyi hatalmat, jogalkotói és gazdálkodási önállóságot gyakorló hatalom-koncentrátumok – döntéseinek hatékony ellensúlyát, kormányzati és bírósági felülvizsgálatának lehetőségét.

A célhoz vezető út:
1. új Alkotmány
2. új Ötv megalkotása
3. kapcsolódó ágazati törvények átalakítása
4. tartós, kiszámítható jogszabályalkotás

II.
Az önkormányzati és állami feladatok áttekintése, csoportosítása, szétválasztása

Szükségessé vált az állami és önkormányzati feladatok szétválasztása.
A közfeladatok újraértelmezése és újratelepítése nélkülözhetetlen eleme az önkormányzati rendszer megújulásának.

A modern országokban a közfeladatok ellátásának két meghatározó szereplője van: egyrészt a klasszikus állami szervek, másrészt a helyi önkormányzatok (természetesen változó mértékben a karitatív és civil szervezetek is részt vállalnak az ellátásban).
Az elmúlt évek tapasztalatai világosan mutatják, hogy az állami szervek szerepvállalása a közfeladatok megoldásában a szükségesnél kisebb mértékű volt. Gyakran az önkormányzatok olyan feladatokat is elláttak, melyekben kevesebb volt a helyi érdekeltségi elem, a településhez való kötődés. Így sok szakterületen nem tudott érvényesülni országosan egységes koncepció, feladatellátás (pl. szakképzés), mely hozzájárult az elfogadhatatlan ellátási különbségek kialakulásához.
Ezért az átalakítás alapvető eleme, hogy a közfeladatok ellátásában az állami szervek nagyobb szerepet vállaljanak.

A helyi önkormányzatok csupán azokat a feladatokat lássák el, melyek a lakosság széles körének közszükségleteit elégítik ki a helyi sajátosságok figyelembevételével. Helyi szinten hatékonyan, színvonalasan lehet megszervezni.

Az önkormányzati feladatokat az önkormányzatok teljesítőképességéhez igazodva, differenciált módon kell újratelepíteni. Vannak olyan alapszolgáltatások, melyeket a legkisebb településeken is biztosítani kell. E körön felül az ágazati követelmények meghatározásával lehet előírni, hogy pontosan milyen feltételek esetén teljesíthető a feladat önállóan, ennek hiányában pedig miként lehet/kell társulás útján gondoskodni róluk.
A differenciált feladatellátásban jelentős szerepet tudnak vállalni a járási jogú városok, illetve a gazdaságilag erős megyei jogú városok, melyek képesek területi szintű ellátást nyújtani (pl. középiskolák, kollégiumok, szakosított szociális intézmények, hajléktalan ellátás).

A feladatokat az alábbi csoportosítás szerint tekintettük át:

1. oktatással kapcsolatos feladatok
2. egészségügyi ellátással kapcsolatos feladatok
3. államigazgatási ügyek
4. szociális ellátással kapcsolatos feladatok
5. tűzoltóságokkal kapcsolatos feladatok
6. tisztán önkormányzati feladatok
7. közfoglalkoztatási feladatok

Oktatással kapcsolatos feladatok:
Az oktatással kapcsolatos feladatok körében indokolt az állam és az önkormányzatok közös feladatellátása, világos egyértelmű munkamegosztás alapján (erre a legjobb példa a közoktatás területe).
Az egységes színvonalú oktatás megköveteli, hogy ne a források hiánya legyen akadálya a megfelelő szakképzettségű és megfelelő számú pedagógus foglalkoztatásának, ezért indokolt, hogy a pedagógusok bérét az állami szervek finanszírozzák, az önkormányzat pedig az oktatási épületek fenntartását végezze.
Miközben az állam (az oktatási ágazat) határozza meg az alapvető szakmai követelményeket, szükségesnek tartjuk a pedagógiai programok kialakításába az önkormányzatok minél szélesebb hatáskörben történő bevonását. A helyi specialitások ugyanis csak így tudnak megjelenni mind az alapfokú, mind a középfokú oktatásban, mind pedig a szakképzésben.

Egészségügyi ellátással kapcsolatos feladatok
Az alapellátások, illetve a járó-betegellátás tekintetében egyet értünk a formálódó egészségügyi koncepcióval, mely szerint ezek önkormányzati fenntartás alatt tudnak a jövőben is üzemelni.
Fontos kihangsúlyozni, hogy a fekvőbeteg ellátás terén nem tartjuk indokoltnak az önkormányzati szerepvállalást, azt kifejezetten állami feladatnak tekintjük.

Államigazgatási ügyek:
A feladat-átrendezés során szükséges az államigazgatási hatósági ügyek döntő többségének állami szervekhez történő telepítése is (megyei kormányhivatalok, járási hivatalok). A klasszikusan állami feladatoknak a jó része jelentős technikai hátteret, szakmai felkészültséget igényel, melyet minden településen nem lehet biztosítani (pl. építéshatóság, gyámügy, okmányiroda), az állami szervek hatékonyabban tudják biztosítani ezek ellátását. Ezen igazgatási alapszolgáltatásokat is egységes módon, azonos színvonalon kell biztosítani, amely az önkormányzati autonómia keretei között nehezen megoldható.

Szociális ellátással kapcsolatos feladatok:
A szociális ellátást két részre javasoljuk osztani:
1. pénzbeli ellátás – itt javasoljuk, hogy az állam közvetlenül a jogosult számlájára utaljon, az önkormányzat a jogosultak körének meghatározását végezze. (egyedi/méltányossági döntések meghozatalára legyen jogosult)
2. természetbeli ellátás – itt úgy gondoljuk, hogy nincs szerepe az államnak, ez kifejezetten önkormányzati feladat

Tűzoltóságokkal kapcsolatos feladatok:
Egyet értünk a katasztrófavédelmi törvény koncepciójában foglaltakkal, mely szerint az állam központosítva, közvetlenül látja el ezt a feladatot.

Megmaradó tisztán önkormányzati feladatcsoportok:
Az új rendszerben valóban csak azok a helyi közügyek maradnak az önkormányzatoknál, melyek kizárólag helyben oldhatóak meg gazdaságosan és melyek ellátása biztonsággal finanszírozható.
Ide sorolhatóak például:
• településüzemeltetés (közvilágítás, köztemető, közutak, parkolás, közparkok fenntartása, stb.),
• településrendezés (közterek-, parkok-, utak elnevezése – kialakítása, övezeti besorolások meghatározása, stb.),
• településfejlesztés,
• helyi adó ügyek – helyi gazdaságszervezés,
• helyi szociális ügyek – közfoglalkoztatás,
• helyi sport és kulturális ügyek.

Közfoglalkoztatási feladatok:
Az oktatáshoz hasonló terület a közfoglalkoztatás is, melynek nélkülözhetetlen helyi szereplői az önkormányzatok.
Javasoljuk, hogy kiemelt önálló, kötelezően ellátandó önkormányzati feladat legyen a közfoglalkoztatás megszervezése.
Természetesen szükséges egy országos, az állam által biztosított program beindítása is, melynek szerves része az önkormányzati közfoglalkoztatási program.

Az országos közmunka megszervezésében elengedhetetlenül szükség van a helyi igények felmérésére, az önkormányzatoknál meglévő információk hasznosítására, az irányító – szervező tevékenységére.

III.
Az önkormányzati rendszer belső átalakítása

Az önkormányzati rendszer belső átalakítása mára mind a feladatok, mind pedig a finanszírozás szempontjából is elengedhetetlenné vált (fenntarthatatlan, ésszerűtlen).
Az alapvető struktúra 1990 óta változatlan, míg a finanszírozás jelentősen átalakult. Miközben folyamatosan változnak – bővülnek az önkormányzatok feladatai, addig a finanszírozás csökkent – az utóbbi 10 évben közel 1000 Mrd forinttal –, ráadásul a feladatok sokszor értelmetlen, párhuzamosságokkal telített működéshez vezettek.
Lehetőségként merülhet fel az önkormányzati finanszírozásból hiányzó pénzeszközök visszapótlása, de ez a jelenlegi költségvetési helyzetben lehetetlen, ráadásul nem is jelentene igazi megoldást, hiszen a feladatok rossz rendszeréhez nem nyúlna.
Ezért tartjuk szükségesnek a működés alább részletezettek szerinti átalakítását, melynek eredményeként finanszírozhatóvá lehet tenni az önkormányzati szektort, miközben megoldjuk azon problématömeget is, ami a feladatvégzésekkel kapcsolatos.

Fő iránynak a főváros, a megyei önkormányzat és a kistelepülési önkormányzatok átalakítása tekinthető, míg a városok és megyei jogú városok esetében kisebb volumenű változásokat javasolunk.
Célunk, hogy az önkormányzatok valóban a helyi specifikus ügyekkel tudjanak foglalkozni, olyan helyi érdekek mentén, amihez a kellő finanszírozás is biztosított.
Értelmetlennek, szükségtelennek és pazarlónak tartjuk, hogy egymás mellett lévő kifejezetten alacsony lélekszámú önkormányzatok ugyanazon feladatokat – ráadásul alacsony ügyszám mellett – lássanak el.

Változások településtípusonként:

Községek
Meg kell teremteni a községi önkormányzatok számára a racionális működés feltételeit. Megkerülhetetlen a hatékonyság és költségtakarékosság jegyében az önkormányzati működés szabályainak újradefiniálása. (itt is hangsúlyozzuk, hogy ez nem érinti a „minden településen működőik helyi önkormányzat” elvét)
A magyar önkormányzatiság alapjaihoz, valamint az európai elvárásokhoz is illeszkedik a már említett feladatátcsoportosítás, de emellett szabályoznunk kell a kistelepülések hagyományos önkormányzati működésének alapfeltételeit is.

A cél, hogy megtaláljuk azt az optimális szervezeti méretet (melynek egyfajta logikai „előfutára” a mai körjegyzőség), ami még a közigazgatási reform által lecsökkentett feladatmennyiséggel is optimális működést tud eredményezni. (letisztult kötelező feladatok meghatározása, vagyis csak a tényleges helyi ügyek ellátása marad helyben: településüzemeltetés – fejlesztés – rendezés, adóügyek, stb.)

E gondolatkörben merül fel a meghatározott lélekszámot meg nem haladó települések polgármesteri hivatalainak egy közös hivatalba, az önkormányzatok egyesített hivatalába való tömörítése.

Az önkormányzatok egyesített hivatala a körjegyzőségekhez hasonlóan több község önkormányzatának közös hivatala lenne. Az új struktúra támaszkodna a körjegyzőségi rendszer működésének, a gazdaságosabb, szakszerűbb működtetést, jó szervezést és munkamegosztást szolgáló pozitív tapasztalataira, viszont igyekezne kiküszöbölni a működési tapasztalatokból fakadó disszonáns elemeket (pl. „megkettőzött” munkaszervezet – önálló polgármesteri hivatalként működnek tovább mindegyik önkormányzatnál a korábbi hivatalok, amelyeket csak a körjegyző személye köt össze, nem elsősorban a társulási szándék köti össze a településeket, hanem az állami támogatás megszerzésének igénye, stb.).

A 2000 fő lélekszámot meg nem haladó településeken (nyílván egyéb mutatószámokat is figyelembe véve) az önálló polgármesteri hivatal megszűnne, ezen önkormányzatok működését közös hivatal, az önkormányzatok egyesített hivatala biztosítaná.
Azon településeken, ahol a polgármesteri hivatalok egyesítésre kerülnek, az ügyintézés a testület mellett működő (a testület méretével arányos, párfős) iroda közvetítésével, valamint a helyben működő informatikai hálózaton keresztül történne (ügyintéző, aki egy zárt informatikai rendszeren keresztül tud mindent továbbítani a megfelelő helyre)
Az új rendszerben csupán a 2000 főt meghaladó lélekszámú települések önkormányzatai rendelkezhetnének önálló hivatallal.

Az önkormányzatok egyesített hivatala kialakításának feltételei lehetnének, hogy

o egyazon járáson belül (járási központban mindenképen),
o a települések lélekszáma egyenként nem éri el a 2000 főt (plusz egyéb szempontok),
o vezetője a jegyző, akit az érintett települések testületei választanak és tisztán önkormányzati feladatokat lát el (amennyiben meghatározott idő alatt nem tudják megválasztani, úgy a megyei kormányhivatal vezetője ideiglenes hatállyal  jelöli ki).

Azon települések, amelyek lélekszáma meghaladja a 2000 főt, ott továbbra is önálló polgármesteri hivatal működhet (de saját mérlegelése esetén csatlakozhat).

Fontos meghatározni azon települések működési rendjét is, amelyek nem képesek az önálló önkormányzásra, mert vagy „kihalnak”, vagy nem tudnak képviselőket, polgármestert választani. (jellemzően a 100 fő alatti települések kerülhetnek ilyen helyzetbe). Az ilyen „önkormányzat nélkül maradó” településeken élők választójogának érvényesülése kétféleképpen képzelhető el:

1. vagy csatlakozó községként részönkormányzatot alapítva funkcionálnak tovább, vagy
2. átmeneti időszakra a megyei kormányhivatal vezetője által kinevezett vezetővel működnek tovább, amíg nem tudnak választani.

Mindezek mellett szigorítani kell az új község alakításának feltételeit a további elaprózódás elkerülése érdekében. Csak kivételesen és csak az alapellátás önálló biztosítására képes településrészek önálló községgé nyilvánítását lehet támogatni.
Javasoljuk az egységesítést és a különös tartalommal nem járó titulusok korlátozását (pl.: nagyközségi státusz megszűntetése).

Városok

Főváros és kerületek
A főváros státuszának kialakítása sosem pusztán önkormányzati kérdés, mindig felvet – többek között – választási és politikai kérdéseket is (Budapesten él az ország lakosságának közel egyötöde). A főváros rendszerének kialakítása során elsődleges szempontként kell figyelembe venni a városüzemeltetés gazdaságosságának kérdését (ami a jelenlegi rendszerben nyilvánvalóan nem valósul meg), valamint azt a tényt, hogy az optimális működés „megtalálása” komolyan növelheti a források felhasználásának hatékonyságát. Jelenleg azonban a működés nehézkes, a főváros és kerületek közötti munkamegosztást nem az ésszerűség vezérli, sok esetben ellentmondás van az ágazati törvények és az önkormányzati törvény fővárosi fejezete között.

Az irracionális működés alapvető oka a fővárosi és a kerületi önkormányzatok feladat- és hatásköreinek széttagoltsága. A nemzetközi összehasonlításban is ritkán alkalmazott rendszer eredményeként nem tud a centrális irányítás hatékony lenni a kerületek túlzott ellensúly-lehetősége miatt. A fővárosi önkormányzati rendszer reformjával kapcsolatban az alábbi alternatívák merülnek fel:

„A” variáció: az egypólusú/egységes fővárosi önkormányzati rendszer:
– „A1” variáció: teljesen egységes fővárosi önkormányzati rendszer,
– „A2” variáció: erős fővárosi önkormányzat mellett, kerületi elöljáróságok felállításával működő fővárosi önkormányzati rendszer,

Az „A1” változata egy teljesen egységes egypólusú/egyszintű fővárosi önkormányzati modell kialakítását jelentené, melyben a főváros az önkormányzati feladatok teljes vertikumát egyedül látja el. Ebben a rendszerben a kerületi önkormányzatok megszüntetésével csak „megfelelő üzemméretű” ún. igazgatási kirendeltségek működnének, a fővárosi önkormányzatnak alárendelve.

Az „A2” variáció eredményeként a főpolgármester által irányított, erős fővárosi önkormányzat jönne létre, melyben a főváros szintén teljesen lefedné az önkormányzati feladatokat, míg a kerületekben ún. elöljáróságok működnének. Ezek jellemzően szűk – a főváros által meghatározott – feladatkörrel, leginkább érdekközvetítő, összehangoló, bizonyos körben véleményező vagy javaslattevő szerepet tölthetnének be. A kerületi elöljáróságok vezetője a kerületi elöljáró lenne, akinek a munkáját minimális létszámú hivatal segítené.

„B” variáció: a jelenlegi kétszintű fővárosi önkormányzati rendszer megtartása a főváros és a kerületek közötti munkamegosztás újrastrukturálásával

A „B” variáció lényegében a jelenlegi kétszintű fővárosi önkormányzati rendszer megtartását jelentené, de a főváros és a kerületek közötti feladatmegosztás átalakulna. A hatékony működés és ésszerűbb munkamegosztás elveinek figyelembe vételével a főváros végezné az összes műszaki, infrastrukturális feladatot, fejlesztést, közlekedést, míg a kerületeknél elsődlegesen a humánszolgáltatásokkal kapcsolatos feladatok, továbbá a lakásgazdálkodás, vagy egyes kulturális és sport feladatok maradnának.

„C” variáció: az ún. „city” koncepció, mely valamilyen logika alapján szűkíti a kerületek számát:
– „C1” variáció: egy belső városmag (ún. „city”) és az ehhez csatlakozó több külső kerületi egység,
– „C2” variáció: egy belső városmag és a „city”-n kívüli, a jelenlegi kerületek összevonásával létrejövő egy külső kerület,
– „C3” variáció: három részből álló főváros: egy belső „city”-vel és a Duna mentén megosztott két nagy önálló kerülettel (pest-buda).

A „C1” változat lényege, hogy a fővároson belül létre kellene hozni egy lehatárolt belső városmagot, egy belső övezetet, ez az ún. „city” és ehhez csatlakozna több külső kerületi egység.
A „C2” variáció alapján szintén létrejönne egy lehatárolt belső városmag, és – a jelenlegi kerületek összevonásával létrejövő egy külső kerület,
A „C3” variáns a city-koncepció egyik változataként, a három részből álló főváros, az egy „city”-vel és a Duna mentén megosztott két nagy önálló egységgel.

A fővárossal kapcsolatos általános szabályokat feltétlenül az új Ötv-nek kellene tartalmaznia. A fentiek függvényében eldöntendő kérdés, hogy a részletszabályokat egy önálló fővárosi törvényben, vagy szintén az Ötv.-ben, külön fejezet tartalmazza.

Megyeszékhely – megyei jogú városok
Javasoljuk kiemelni a megyei jogú városok közül azokat, aki egyben megyeszékhelyként is szolgálnak, tekintettel arra, hogy a nem megyeszékhelyként funkcionáló megyei jogú városok (Érd, Hódmezővásárhely, Nagykanizsa, Sopron) korántsem rendelkeznek olyan gazdasági és társadalmi pozícióval, mint a megyeszékhely városok.

Mindazonáltal a megyei jogú városok rendelkeznek – Budapest után – a legnagyobb saját adóbevétellel, ezekben a városokban a legnagyobb a gazdasági prosperitás, ők jelentik az egyes térségek oktatási, társadalmi, kulturális és sport központjait. Ez a 23 település az ország lakosságának 1/5-ét öleli fel, valamint ezek a települések képesek valóban komoly gazdasági háttér meglétével önálló gazdálkodásra (ők értelmezhetőek – Budapest után – egyedüliként európai nagyvárosi mértékkel is). A megyei jogú városok a megyei kormányhivatalok székhelyei is egyben, valamint járási központként is fognak működni (mint ahogy most is betöltenek kistérségi központi szerepet).

Ezen városok döntési kompetenciájában lehet adni az egészségügyi, és szociális feladatokat ellátó intézmények fenntartási lehetőségét (azzal, hogy a későbbiekben ezen döntésüknek megfelelő állapotok kerülnek rögzítésre), valamint a jelenleg meglévő feladataik nagy részét. Így a megyei jogú városok önkormányzati feladatai alapvetően nem változnak, sőt javasoljuk az általuk betöltött térségi központi szerepük további erősítését (a megyék működésénél részletezettek szerint, további megyei intézmények fenntartását – működtetését vállalhatják)

Járási jogú (körzetközponti) városok
Célszerű kiemelni azon városokat – a többi város közül – melyek térségi központi szerepet töltenek be, vagy a jövőben kialakítandó járási rendszerben központi szerepet fognak betölteni (várhatóan nagyságrendileg 200 db). Ők fogják ellátni mindazon feladatokat, melyeket nem célszerű megyei szinten vagy megyei jogú városi szinten, de felesleges településenként elvégezni. Nevükben is benne van (és ma is többnyire ilyen status quo-val rendelkeznek), hogy ezek lényegében körzetközponti kisvárosok, melyeknél javasoljuk, hogy egyben a járási kormányhivatalok székhelyei is legyenek.

A közigazgatás átalakítása során célszerűnek mutatkozik ezen városok járási központként történő kialakítása (számukat tekintve összhangban a járások számának tervezetével). Itt mindenképp működne legalább egy, a járáshoz tartozó önkormányzatok egyesített hivatala.
Ezeken a településeken működnek a „körzetközponti” oktatási, egészségügyi ellátó intézmények, az önkormányzatokhoz kapcsolódó közfeladatokat ellátó szervek (pl. rendőrség, okmányiroda, tűzoltóság, építésügyi hatóság, gyámhatóság). Ezen közfeladatokat ellátó szervek illetékességi területe célszerű, ha egybeesik a járási hivatalok illetékességi területével.

Egyéb városok
Mindazon jogok megilletik, mint a járási jogú várost, kivéve a járási központi státuszból eredő feladatokat.

Megye
Az önkormányzati rendszer sajátossága a területi (megyei) önkormányzat jelenlegi erőtlensége és eszköztelensége. Az állami feladatok újragondolásának eredményként egyértelművé vált, hogy a megyei feladatokat is át kell strukturálni. Az ésszerű munkamegosztás érdekében (nagyszámú, alacsony lakosságszámú települési önkormányzattal rendelkező rendszerben) ez kétféleképpen képzelhető el:

A. megerősítjük a megyei önkormányzatok szerepét, melynek során a jelenlegi intézményfenntartó feladatai helyett egy átfogó területfejlesztési feladatot kapnak,
B.  sajátos intézményfenntartó feladatok mellett láthatnak el átfogó területfejlesztési feladatokat,
C. a megyéknél jelenleg meglévő feladatokat részben a megyei kormányhivatalokhoz-, részben a megyei jogú városokhoz rendeljük, így csak reprezentatív, koordinatív feladatok, valamint kisebb jelentőségű intézményfenntartó feladatok maradnának.

„A” variáció:
o megerősítjük a megyei önkormányzatokat,
o a megyei önkormányzat hatáskörébe utaljuk a jelenleg regionális területfejlesztés szervezését (így különösen a közúti-, gazdasági- és egyéb infrastrukturális fejlesztését),
o a határmenti (ETT) együttműködések szervezését,
o az épített környezet védelmét (esetleg bizonyos környezetvédelmi-igazgatási, műemlékvédelmi feladatokat),
o részt vállalnának a kisebbségekkel kapcsolatos feladatokból valamint a természetvédelmi feladatokból, hulladékgazdálkodási feladatokból,
o szervezik a megye sporttal kapcsolatos feladatait, diákolimpiai és szövetségei versenyrendszert működtetnek,
A megye jelenlegi intézményfenntartó feladatainak nagy része (oktatás, egészségügy, szociális ellátás, stb.) így átkerül a megyei kormányhivatalokhoz vagy a megyei jogú városokhoz. (a megyei önkormányzatok mellett működő hivatalok létszámát csökkentjük)

„B” variáció:
o a megyei önkormányzat feladata lenne a jelenlegi megyei könyvtárak, múzeumok, levéltárak működtetése,
o ellátná a megyei területfejlesztési feladatokat,
Ebben az esetben sem lát el oktatási, szociális és egészségügyi intézményfenntartást.

„C” variáció:
o a megye jelenlegi intézményfenntartó feladatainak nagy része (oktatás, egészségügy, szociális ellátás, stb.) átkerül a megyei kormányhivatalokhoz vagy a megyei jogú városokhoz,
o újabb feladatokat nem telepítünk a megyei önkormányzatokhoz,
o szerepük így csak jelképese marad, koordináció, illetve érdekegyeztetést végeznének,
o létszáma kizárólag a megyei közgyűlésekhez kapcsolódó feladatokat végzéshez szükséges személyi állományt tartalmazza.

Szeretnénk jelezni, hogy mindhárom esetben át kell tekinteni az önkormányzati képviselők választásával kapcsolatos szabályokat, különös tekintettel a megyei jogú városok lakosainak (A-B variáció esetén) megyei önkormányzatokban történő megjelenítésére.

Területfejlesztési hatáskörök
Át kell gondolni a területfejlesztés szervezésének rendszerét, illetve működési rendjét. Javasoljuk, hogy az önkormányzatok kötelesek legyenek saját adóbevételeik egy részének megyei szinten történő fejlesztési hasznosítására. Ehhez azonban nagyobb szerepet kell biztosítani számukra a döntésekben. Ennek érdekében javasoljuk, hogy a regionális fejlesztési tanács szerepét a megyei fejlesztési tanácsok vegyék át.
A döntéshez szükséges annak elemzése, hogy az EU-s fejlesztési források hozzáférhetőségét érinti-e a változtatás. (tekintettel a kormányzati munkamegosztásra a nemzeti fejlesztési miniszter álláspontjának ismerete elengedhetetlen.)

Ha a területfejlesztési források bővülnek a helyi adók meghatározott hányadával, akkor mind a megyei fejlesztési tanács tagjainak meghatározása, mind pedig a szavazati jog meghatározása korrekcióra szorul. Indokolt, hogy a befizető önkormányzatok (pl. megyei jogú városok) képviselete is biztosítva legyen, valamint, hogy a szavazati jog tükrözze a forrásokhoz való hozzájárulás arányát is. Ugyanakkor a részletes szabályok kidolgozásához – különösen, ha a regionális fejlesztési tanácsok megszüntetéséről születik döntés – szükséges annak eldöntése, hogy a megyei fejlesztési tanácsban az önkormányzatok, vagy az állam szerepe legyen-e hangsúlyosabb.

A helyi önkormányzatok társulásai
Az önkormányzati reform – az új Ötv – célja, hogy az önkormányzatok feladatait átlátható, jól megszervezett módon biztosítsa.
A társulás az önkormányzati feladat és hatáskörbe tartozó ügyeknek, illetve ügycsoportoknak a törvény által meghatározott, illetve saját döntésen alapuló együttes ellátása, amely jogszabályban rögzített tartalmú megállapodáson alapul az erőforrások közös felhasználása céljából.

Az új Alaptörvényben meghatározottak szerint:
„a helyi önkormányzat helyi közügyek intézése körében törvény keretei között szabadon társulhat más helyi önkormányzattal…”, illetve
„törvény elrendelheti a helyi önkormányzat kötelező feladatának társulásban történő ellátását”

Mindezek szerint biztosítva van az önkormányzatok szabad társulása, ugyanakkor lehetőség van a kötelező társulások létrehozására is. 

A kistérségi (járási) társulások jövője:
Az önkormányzati feladatok átstrukturálásának következtében a jövőben sok olyan feladat lesz, melyeket hatékonyan és gazdaságosan csak közösen, társulás keretében tudnak majd ellátni, illetve kell megszervezniük (pl. településüzemeltetés, közfoglalkoztatás, térségi fejlesztések, stb.).

A települési önkormányzatoknak, amennyiben az adott feladat ellátását biztosítani kívánják, járáson (térségen) belül, kötelezően megalakított többcélú társulást kell létrehozni.
A társulás munkaszervezete az egyesített hivatal részeként fog működni.

A társulások szerepének átértékelése:
Alternatívák:
1. az önkormányzati feladatellátás területén kötelezővé tenni a társulást minden olyan feladatra, amelyek a munkaköri elemzések és a tárgyi feltételek szükségességének vizsgálata során egy önkormányzatnál nem végezhetők gazdaságosan vagy hatékonyan.
2. a települési önkormányzatok szabadon dönthetnek minden olyan társulás létrehozásában, amely nem tartoznak a kötelező feladatok körébe.

Az önkormányzati és államigazgatási hatáskörök megosztásánál külön figyelemmel kell lenni a jelenlegi kistérségi, a jövőbeni járási határokra, azaz törekedni kell „járási társulások” hatékony kialakítására.

A kötelező többcélú társulás törvényi szabályozásának célja:
Kell legyen egy olyan szervezet térségi szinten, amely ellátja valamennyi, a térséghez tartozó település meghatározott feladatait, mind a kötelezően ellátandó, mind az ezen kívüli feladatok tekintetében.
A társult formában működtetett, kötelező önkormányzati feladatot ellátó intézmények legkiterjedtebb területe a közoktatási intézmények közös fenntartása, ahol társult formában minden önkormányzat biztosítani tudja a települése számára a bölcsődei szolgáltatást, a halmozottan hátrányos helyzetű gyerekek fejlesztését, a gyerekek felzárkóztatását, valamint az iskolai- és az utánpótlás sport infrastrukturális részét (sportpálya, tornaterem, tanuszoda, stb.) Ugyancsak a kötelező, többcélú társulás láthatná el a pl. belső ellenőrzési, a sürgősségi orvosi ellátási, -ügyeleti stb. (mára bevált) feladatokat.
A kötelező önkormányzati feladatot ellátó többcélú kistérségi társulások előnyösebb feltételek mellett tudnak pályázni EU-s forrásokra is.

A helyi önkormányzatok társulásának típusai:
• kötelező többcélú társulás
• önkéntes egycélú társulás
A társulások létrehozására, működtetésére vonatkozó alapvető szabályokat – figyelemmel a széleskörű szabályozási igényekre – célszerű külön törvényben rögzíteni.
A kötelező, többcélú társulások megalakítására vonatkozó szabályok meghatározása során ki kell mondani, hogy az állam által ellátott feladatok esetén (pl. alapfokú oktatás) társulás nem hozható létre.
A nem kötelező önkormányzati feladatok körébe tartozó feladatra az önkormányzatok egycélú, önkéntes társulást hozhatnak létre.

A járások és a kistérségi társulások viszonya:
Egyik lehetséges formája egy járás – egy többcélú kötelező társulás. A kötelező, többcélú társulásnak le kell fednie a járást.
Az új Ötv-ben tervezett megyei területfejlesztési tanácsok és a többcélú társulások fejlesztésekre vonatkozó jogköre és döntéshozatali mechanizmusa a vonatkozó jogszabályok jogharmonizációját igényli.
A társulások finanszírozásának kérdéseit az önkormányzatok finanszírozása fejezetben tárgyaljuk.

IV.
Az önkormányzati finanszírozási rendszer átalakítása

Az önkormányzati rendszer átalakításának egyik legfontosabb eleme a jelenlegi finanszírozási rendszer átalakítása.

Az önkormányzati finanszírozási rendszer újragondolásához a jelenlegi rendszer főbb jellemzőit, hiányosságait elemeztük (forrásalapú, alulfinaszírozott, egyenlőtlen, ellenőrizetlen, stb.). Ezen elemzések, háttéranyagok ismertetésére a Koncepcióban nem kerül sor, csak a változtatások irányát jelöltük meg.

Az önkormányzati működés finanszírozásában felmerült súlyos zavarok egyik oka, hogy az állam, az államigazgatási feladatokat (építésügy, okmányiroda, szabálysértés, stb.) az önkormányzatokra bízta, de nem biztosított hozzá központi forrást.
Ezért a rendszer megújítása során a finanszírozást a feladatellátáshoz kell igazítani. Az új szemléletű, a források hatékonyabb elosztását és felhasználását biztosító, az önkormányzatokat valódi, felelősségteljes gazdálkodásra ösztönző finanszírozási rendszert kell kialakítani, melynek eredményként megszűnik a rendszer napi hiánytermelése.
Célkitűzésünk, hogy az önkormányzatok normatív támogatási rendszere szűnjön meg, helyébe feladatfinanszírozás lépjen. A támogatások bürokratikus, szétaprózódott jellege szűnjön meg, a bevételek az önkormányzatok számára kötelezően ellátandó, illetve az önként vállalt feladatok ellátásában hasznosuljanak.
Ennek alapján felül kell vizsgálni a normatív támogatási rendszer forrásait, az SZJA elosztását, és a helyi adók rendszerét is.

A feladatellátás új struktúrájának kialakítását követően kell megvizsgálni az ahhoz szükséges vagyonelemeket, és az állami és önkormányzati feladatmegosztás függvényében szükséges az azt szolgáló vagyon feletti tulajdonosi, rendelkezési jogok szabályainak újrarendezése. 

A fenti célok megvalósítása, továbbá a hiány újratermelődésének megakadályozása érdekében a következő alapelveket kell rögzíteni:

1. ki kell mondani a kötelező feladatok finanszírozási prioritását, melyhez az államnak valóban arányos forrásokat kell biztosítania (önkormányzati típusonként meghatározva a kötelező feladatokat),
2. át kell strukturálni az állami támogatások, más átengedett bevételek, és helyi adók rendszerét,
3. az eddigi forráselosztás elvén működő rendszer helyett feladatfinanszírozási rendszert kell építeni, párhuzamosan megszűntetve a kötöttség nélkül felhasználható költségvetési támogatások lehetőségét (képtelenség legyen másra használni a pénzt, mint amire adja az állam, illetve azt az önkormányzat által megjelölt feladatokhoz kell rendelni),
4. a központi források felhasználásának szigorítása (kötött finanszírozási rendszer) és annak megsértése esetén a jogkövetkezmények megfogalmazása,
5. ki kell mondani, hogy önként vállalt feladatokat csak a saját bevételek terhére lehet finanszírozni
6. tisztázni kell az önkormányzati vagyonra vonatkozó elidegenítési és megterhelhetőségi szabályokat

Kötelező feladatok finanszírozásának prioritása:
Az önkormányzatok finanszírozását az új feladat- és hatásköri rendszerhez kell igazítani.
Az önkormányzatok finanszírozásának jelenlegi rendszere helyett – mely a forrásmegosztás elvén nyugszik, vagyis egyes támogatások (normatívák) feladathoz kapcsolódóan, de felhasználási kötöttség nélkül illetik meg az önkormányzatokat – a feladatfinanszírozási rendszer kerülne bevezetésre, ezzel megszűnne a kötöttség nélkül felhasználható költségvetési támogatás és a kapott normatívákat az adott önkormányzati kötelező feladat ellátására kell fordítani.

A kötelező feladatokhoz kapcsolódó, központi költségvetésből történő támogatást törvényi szinten biztosítani szükséges, melynek összege a költségvetési év során a továbbiakban nem mérsékelhető.

A törvény szabályozásában egyértelművé kell tenni, hogy a helyi önkormányzat mindaddig, amíg a kötelező feladatainak finanszírozását nem biztosította, további feladat ellátására nem vállalkozhat, fejlesztéseket, beruházásokat nem realizálhat. (ezzel összhangba javasolt a jelenlegi adósságrendezési szabályok átalakítása is – ld. 1996. évi XXV.tv.)

Megfontolandó az önkormányzati településüzemeltetési feladatok külön keretjogszabályban – kódex-szerűen – rögzített módon való ellátásához igazodó alanyi jogú támogatások hozzárendelése.

Ugyanilyen szempont szerint kell kötelező önkormányzati feladatnak minősíteni a közfoglalkoztatással összefüggő feladatokat – azok törvényben való rögzítése mellett – és a támogatási rendszerben azt is kieme